系统重要性金融机构的国际监管趋势浅析（下）

（四）系统重要性机构的国内和国际监管合作
    从单个国家来看，全球金融危机所暴露出的一个问题就是，以往的金融监管责任划归不同的政府机构，各个监管机构之间存在竞争，政出多门，由此削弱了监管效力。从国际层面来看，全球金融危机表明，各个国家和地区应对全球性金融危机的经验明显不足，应对措施大多仅考虑保护国内市场，缺乏统一的干预架构和标准程序，往往不会顾及这些政策措施所带来的溢出效应。系统重要性金融机构，尤其是全球系统重要性金融机构的规模庞大，经营活动往往跨越多个国家和地区，受到多个司法辖区内各不相同的监管体制和标准管制。因此，系统重要性金融机构的监管是一个高度复杂的过程，不论是事前的持续性监管，还是危机时的倒闭清算，都需要国内和国际监管机构密切合作。
    美国根据《多德—弗兰克法案》创建了金融稳定监督委员会（FSOC）和消费者金融保护局（CFPB）。金融稳定监督委员会的职责是从宏观角度识别和解决新出现的系统性风险，而以前不受监管的影子金融行业则被纳入消费者金融保护局的监管范围，后者还将为银行和非银行金融公司制定严格统一的消费者保护法规。此外，由于系统重要性金融机构需要投入更多的监管资源，联邦存款保险公司根据《多德—弗兰克法案》创建了一个复杂金融机构办公室（CFI）。这个机构将对资产超过1000亿美元的银行控股公司以及金融稳定监督委员会指定的具有系统重要性的非银行金融公司进行持续性审查和监督，并在具有系统重要性的银行控股公司和非银行金融公司倒闭时对它们进行有序清算。同样重要的是，该办公室还将负责与财政部、美联储和其他监管机构密切合作，推动《多德—弗兰克法案》的所有规定都得到正确执行，努力确保对复杂金融机构进行有效的审慎监督和破产清算。在瑞士，由于瑞银集团和瑞士信贷在国民经济中所占有的重要地位，瑞士金融市场监管局专门设立了一个特别的监管部门来管理这两家金融机构。
    金融危机表明，金融机构全球化和金融监管本地化的矛盾日益突出。各国现行的金融监管体系大多是根据本国发生的历史事件由各种应对措施拼凑组成的，国际上缺乏一个高屋建瓴的统一监管架构。由于各个国家采取的政策和标准不同，跨国金融机构为谋求最大的利益往往会将经营活动转移至监管标准最宽松的国家，由此形成监管套利。
    巴塞尔委员会、金融稳定委员会、国际清算银行、国际货币基金组织和世界银行等国际金融组织正在努力完善跨境金融机构的监管和破产清算框架。系统重要性金融机构，尤其是全球系统重要性金融机构，从监管监督到倒闭清算都涉及到许多国家的法律框架和管辖问题，需要进行密切的国际合作。主要国际金融监管组织在要求系统重要性金融机构增强自身抗危机能力的同时，也在为它们的监管和倒闭程序制定统一的标准，推动各国监管机构建立持续性的跨境信息分享和协调机制，明确不同国家对跨境金融机构的监管责任和倒闭时的处理机制，力求保持全球金融稳定和防范系统性风险。
    三、中国系统重要性金融机构的监管
    
    中国金融系统受此次危机的冲击相对较轻，但危机所暴露出来的问题已经引起当局的警醒。由于当前国际金融监管机构的规则和标准大多是根据西方国家在金融危机中暴露出来的缺陷制定的，完全照搬这些规则和标准未必符合中国的国情和实际。因此，我们应该从中国的国情和金融系统的特征出发，量身打造适合自己的规则和标准。
    （一）微观审慎和宏观审慎密切结合
    系统重要性金融机构监管是宏观审慎管理的主要任务之一。微观审慎过于注重防范个体金融机构的风险，忽视了金融机构之间、金融机构和金融系统乃至整体经济之间的关系和相互影响，忽视了金融传染和风险溢出效应的巨大破坏力，这对系统重要性金融机构的监管而言是一个致命的缺陷，只有将自下而上的微观审慎监管和自上而下的宏观审慎管理密切结合才能够有效防范大型金融机构所具备的系统性风险。
    进一步完善宏观审慎管理框架，扩大对系统性风险的监管力度和范围，将是金融监管下一步发展的重点。宏观审慎直至2008年全球金融危机全面爆发之后才引起广泛关注，并且逐步成为当前国际金融改革的核心。目前，我国对宏观审慎的认识已经达到一个前所未有的战略高度。“十二五”规划要求，构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架，加强金融监管协调，建立健全系统性金融风险防范预警体系和处理机制。中国人民银行行长周小川指出，微观审慎性的总和不等于宏观上的审慎性。因此要加大宏观调控和微观调控的结合，将微观层面的监管机制纳入宏观管理框架内，减缓顺周期影响，以减少中国经济的波动。
    （二）正确认识金融机构的规模和业务多元化
    金融危机爆发后，部分人士将危机爆发的原因归咎于大型金融机构的规模过于庞大，业务过于复杂，对金融系统和整体经济的关联度过高，由此产生了“过大而不能倒闭”和“过于关联而不能倒闭”等问题，主张限制金融机构的规模和业务范围。
    备受关注的“沃克尔规则”就要求限制金融机构的规模，禁止商业银行和吸储机构从事高风险的自营交易，限制商业银行对私募基金和对冲基金的投资。“沃克尔规则”一出台就引起广泛的争议，对金融机构规模和业务范围的限制必须谨慎执行。毫无疑问，限制金融机构的规模和业务范围能够降低系统性风险和对总体经济产生的不利影响，但是限制规模将会削弱金融机构的国际竞争力，而限制业务范围将使银行无法适当发展多元化经营，在危机爆发时由于业务集中度过高可能会更容易受到冲击，倒闭的可能性更大。
    从我国实际情况来看，金融机构的经营活动大多集中在国内，国际化程度远低于发达国家，我们必须拥有大型跨国金融机构才能为国内企业参与国际竞争提供更好的服务。对系统重要性金融机构加强监管的目的是纠正市场失灵和预防破坏性巨大的系统性危机，其主要侧重点应该是强化监管而不是限制规模和业务范围。一些系统重要性金融机构占国内生产总值的比重远高于美国的国家，在金融危机期间所受到的影响反而较小，主要就是因为这些国家的监管体制更为完善。一味限制规模和业务范围可能会妨碍金融系统发挥正常的资源配置作用，降低我国金融机构的效率和国际竞争力，损害经济增长速度和金融创新，最终对中国的金融系统和整体经济造成严重负面影响。
    （三）建立健全金融基础设施，为系统重要性金融机构提供良好的运行环境
    法律法规、公司治理、会计标准、支付清算体系、征信体系以及各种硬件设施和制度安排是有效监管系统重要性金融机构的前提。由于我国的金融市场仍然处于发展和完善阶段，金融市场的各种软件和硬件设施仍不成熟，而我国又处于金融行业管制逐步放宽和金融市场与全球金融体系的联系日益密切的大环境中，各项配套基础设施的建立健全比发达国家更为迫切。
    金融市场核心基础设施的建设有助于降低系统性风险，有助于减轻系统重要性金融机构倒闭所带来的金融传染，从而有助于更好地维护金融稳定。我们必须参照国际金融基础设施标准，立足于中国金融市场的发展实际，建立适合中国国情的配套基础设施。此外，全球金融危机的一个重要教训就是监管体制跟不上金融创新的步伐。我国处于金融市场高速发展时期，金融机构不断引进和创新各种金融产品与服务，国外大型金融机构竞相在中国设立分支机构，力求从高速发展的中国市场获取更大利益。因此，监管机构应该根据形势适时调整和强化配套设施，使其努力适应中国金融市场发展和创新的要求，尤其要关注复杂衍生品交易的创新和发展。
    （四）积极参与国际金融市场规则的制定
    随着中国经济实力的不断提高和对世界影响力的日益扩大，中国应该立足长远，积极参与国际金融监管标准和规则的制定，强化与其他国家金融监管机构和国际金融组织的合作，为大型金融企业积极参与跨境交易和提供全球性服务争夺话语权。
    目前，国际金融改革正在如火如荼地进行，系统重要性金融机构的监管已成为改革的一个重要议题。我们应该从中国的国情出发，审慎界定系统重要性金融机构和全球系统重要性金融机构，加强防范系统性风险，最大程度地降低它们对金融系统和整体经济的破坏性影响，但是也需要尽量防止出现过度监管的情况，在纠正市场失灵和防范危机爆发之间达到微妙的平衡。
    参考文献：
    
    [1]李文泓，吴祖鸿。系统重要性金融机构监管：目标和政策框架[J].中国金融，2011，（3）。
    [2]周小川。微观审慎性的总和并不等于宏观上的审慎性[DB/OL].http://www.cnfinance.cn/articles/2011-06/02-12732.html，2011年6月2日。
    [3]张显球。系统重要性金融机构的含义及其风险防范[N].金融时报，2011-1-31.