以制度创新推动普惠金融发展

    近日，由中国人民大学、中国银行业协会、中国小额贷款公司协会主办，中国普惠金融研究院承办的“2017中国普惠金融国际论坛”在京举行。中国人民银行研究局局长徐忠、财政部金融司原司长孙晓霞、中国人民大学中国普惠金融研究院院长贝多广等专家，分别就引导数字普惠金融健康发展、如何发挥好政府“有形之手”促进普惠金融发展和加强普惠金融能力建设等问题阐述了看法。
    徐忠：普惠金融有了好硬件还要有好软件
    当前和今后一个时期，普惠金融发展面临新挑战和新机遇。一是从普惠金融肩负的社会发展使命和潜在需求看，普惠金融仍然任重道远。我国有8亿农民，还有1500多个金融空白乡镇。二是随着金融科技在我国迅猛发展，更多更好的信用信息处理技术和低成本金融服务拓展方式不断涌现，数字技术为普惠金融传统难题提供了全新的充满潜力的解决方案，但也存在不少悬而未解的问题，许多新的问题亟须进行深入的实践归纳和理论总结。
    目前我国已建成全球最大的4G网络，中国大部分农村都具备手机3G/4G上网的条件，移动电话普及率达到95%，网民规模达到7.10亿，互联网普及率达到51.7%，手机网银规模超过5亿户，总体上我国数字金融发展的“硬件”条件优势明显，数字普惠金融已经处于飞跃式发展的起飞阶段。但金融科技和数字普惠要发挥其最大潜力，光是“硬件”够好还不够，还需要有好的“软件”，如创新友好、风控有效的监管制度。
    不管是互联网企业涉足普惠金融业务，还是传统金融利用“互联网+”扩大服务半径，金融行业传统的信用风险、流动性风险、操作风险等依然存在。并且，引入数字技术背景下，金融风险更具隐蔽性，传播速度更快、传播范围更广更深，增加了金融系统性风险，产生了诸如系统安全、信息泄露、投资欺诈等与技术及传播范围有关的风险。普惠金融的推动者、监管者、消费者和提供者要关注、引导数字普惠金融健康发展。
    一是重视改善数字普惠金融可能带来的数字鸿沟问题。金融“数字鸿沟”实质上是技术进步给大多数人带来福利的同时，可能使少数弱势群体利益受到一定影响。这在历史上屡见不鲜，也是自然规律使然。需要从供给侧推进金融机构改革，鼓励金融机构开发针对弱势群体的互联网金融产品和服务。同时注重普惠金融发展形式的多样化，线上线下相结合，传统金融、数字金融相结合，不搞千篇一律。
    二是坚决打击披着数字普惠金融外衣的非法金融活动。数字技术是中性的，数字普惠也是中性的，先进技术在促进普惠金融乃至整个金融业发展的同时，也有可能被不法分子利用，诈骗者打着普惠金融的旗号，披着互联网金融的外衣，提供虚假收益的理财产品，消费者以为获取了高息，其实被“收割”了本金。地方政府和相关监管部门应采取断然措施，依照《刑法》和有关司法解释有效识别这些伪金融创新，区分创新与犯罪，打早打小打准，依法惩处非法金融活动。要规范数字普惠金融机构的信息披露，严厉打击虚假违法宣传，落实投资者适当性管理，强调“卖者有责”。
    三是加强大数据背景下的数据安全和个人隐私保护。当前，全球都面临技术发展迅速而数据保护不足的问题，个人隐私信息泄露重大案件频发。使数据主体获得尊重和安全感，也推动数据市场的有序发展，成为提升金融创新和服务能力的重大课题。要利用数字金融发展普惠金融，首先要能保障数据主体的保密权，以及获取、利用、支配其信息的权利，允许或者不允许他人获悉或者使用自己信息的权利。
    四是建立负责任的投资者适当性管理的消费者保护制度。在分业监管背景下，各数字金融业态的归口监管部门，应负责建立各自消费者投诉、受理、处置机制，落实服务标准规范。下一步，还要积极探索综合性的消费者保护机制，建立多元的金融消费纠纷解决机制。动员社会各方力量共同普及数字普惠金融知识，提高公众金融素养，加强风险提示与教育，引导树立“买者自负”的投资理念，构建金融消费者教育的长效机制。
    五是加强基础监管制度建设，补齐监管短板。要针对数字金融风险传播速度快、范围广、隐蔽性强等特点，在流动性风险、信用风险、操作风险防范上，加快健全有效的基础监管制度，加强综合监管、协调监管、功能监管。同时加大监管技术创新力度，充分运用大数据技术丰富监管信息，完善监管手段、改善监管方式，努力提升数字金融监管有效性。
    孙晓霞：政府要发挥好“有形之手”的作用
    普惠金融不仅仅是金融的问题，更是一个政治和社会问题，关乎社会公平，其发展离不开政府的“有形之手”。
    普惠金融发展为什么离不开政府的“有形之手”？首先，普惠性与商业性的矛盾。普惠金融的普惠性与金融机构的商业性存在天然冲突。前者强调包容性，后者强调私利性。普惠金融是为社会各个阶层尤其是弱势群体提供金融服务，但这样做不符合金融机构趋利的天性。其次，分散化与规模化的矛盾。普惠金融强调的是公平对待所有的服务对象，但其受众群体的金融需求比较分散，额度小、期限短、频次高，造成服务成本高，金融机构提供服务的动力不足。最后，长期性与短期性的矛盾。普惠金融投入成本高、风险大、周期长，但金融机构更关注短期效益，更愿意投给风险可控、投入较低的项目。
    针对上述三点矛盾，要发展普惠金融，发挥政府“有形之手”必须成为各国的普遍做法，政府都需要有所作为。
    我国是发展中国家，还是农业大国，政府更需要发挥“有形之手”。目前我国农村地区金融网点稀少，服务产品单一，甚至个别地方连存贷款等基本的金融服务都没有，发展普惠金融“重在农村”，也“难在农村”。同时，因为我国金融体系是以银行为主体的间接融资为主，小微企业天然也在融资方面受到排挤，专门服务这类企业的金融机构较为缺乏，金融需求难以得到满足。
    财政部门通过实施以下措施发挥政府“有形之手”的作用。在机构层面上推动提高金融服务的覆盖率，确保有人办事。中央财政出台了多项财税优惠政策，鼓励金融机构向县域、村镇延伸，服务三农或小微企业。从2009年起，中央财政就对村镇银行和农村资金互助社等新型农村金融机构，按照它贷款余额的一定比例给予费用补贴，支持农村金融机构网点建设，填补农村金融服务的空白。2010年将整个西部地区12个省的2250多个基础金融服务薄弱乡镇的银行业金融机构网点纳入补贴范围。
    在金融上确保有钱办事。财政部和地方政府试点出台了一些奖补措施。如对县域金融机构涉农贷款增量部分（达到一定标准后）按一定比例（2%）给予奖补。目前该县域金融机构涉农贷款增量试点范围已经覆盖了25个省，包括全部粮食主产区和绝大部分中西部地区，只要达标就给予奖补，鼓励金融机构把资金投向农业。
    在风险分担层面提高金融服务的可持续性。农业风险大，很大程度上还是靠天吃饭。2007年开始，中央财政实施了农业保险保费补贴的政策。目前补贴品种已从当初的5个扩大到15个，基本覆盖关系到国计民生和粮食安全的大宗农产品，补贴区域已经覆盖全国。
    到2016年中央财政农险保费补贴158亿元，为2亿户次的农户提供了2.16万亿元的风险保障。同时地方财政也对200多个农产品提供了保险保费补贴，到目前为止已经形成了“中央保大宗，地方保特色”的联动机制。
    在前不久结束的2017年全国金融工作会议上，中央及政府都要求建设普惠金融体系，加强对小微企业、三农和边远地区的金融服务，解决融资难融资贵的问题。在这种背景下政府要适应形势，进一步创新政策理念，推动普惠金融发展。
    第一，促进小型金融机构发挥比较优势。借鉴国际经验不断完善支持普惠金融的财政政策，支持新型农村金融机构，推动设立社区银行、自助银行等小型金融机构，发挥其比较优势，为相关群体提供个性化的金融产品以及便捷高效的服务。
    第二，支持商业性金融机构发挥主要作用。推动大中型金融机构下沉服务重心，满足普惠金融服务对象的金融需求。
    第三，推动政策性金融机构发挥补充作用。要更好地发挥政策性金融机构连接政府和市场的优势，服务三农、小微企业等薄弱环节。
    第四，健全风险分担机制，发挥普惠金融的保障作用。
    第五，不断完善农业保险保费补贴政策，扩大保障基数。目前保险主要是对物化成本进行保障，将来可能要覆盖保全成本。也就是要把土地流转费用、人工等费用逐步加入，进一步健全农业大灾风险分散机制。财政部还在研究设立国家融资担保基金，来支持小微企业。
    贝多广：加强普惠金融能力建设至关重要
    普惠金融事业正在祖国大地如火如荼地全面展开。中小银行的下沉趋势仍然是金融界的主旋律，农信社和农商行正在自己的特长基础上加快引进技术手段提升服务水平，大型银行甚至超级银行也掀起了一场以建立普惠金融事业部为标志的貌似正规战的普惠金融新浪潮。
    在欢欣鼓舞的氛围中仍需保持足够的清醒。普惠金融既非仅限融资，更非一劳永逸，需要不断进取、不断提高，其中的核心概念就是能力建设。
    当我们确定普惠金融的主要服务对象是“中小微弱”的时候，我们很快就会发现，对中小微弱来说，金融只是一方面的痛点，更重要的是能力问题。
    比如弱势群体中的家庭大多对金融服务敬而远之，或感觉非常神秘。究其原因，更多地是金融知识和金融素养匮乏的问题。中小微企业融资难的问题更是涉及到企业商业模式、竞争能力、产品生命周期等一系列要素，决非给一笔贷款就能做大做强那么简单。即使在金融范畴，普惠金融也不仅仅局限于小额贷款。中小微弱是由若干个细分市场组成的，有必要对每一个细分市场作出具有针对性的金融服务安排。
    大量调研证明，中小微企业往往更需要有价值的股权类的天使投资、风险投资或者具有创新特质的众筹等融资模式。换言之，多层次的资本市场是普惠金融发展的重要条件。
    国际上关于能力建设的文献可以说是汗牛充栋，但大多聚焦于家庭的金融能力建设，比如金融教育和金融素养。中国的实践让我们清晰地意识到，家庭的能力建设还只是普惠金融基础层面的内容，金融服务提供商的能力建设可能更为重要。
    从事提供普惠金融服务的各类机构，不管是持牌的金融机构还是虽非持牌但却实实在在提供金融服务的机构，都有一个能力建设的问题。若这些机构自身能力平平，秉持病态的公司治理和模糊的战略定位，我们很难预期它们能够有效推进普惠金融事业的发展。
    再进一步，提供普惠金融基础设施以及执行金融监管职能的各级政府机关和监管机构也有能力建设的问题。甚至从国家层面看，普惠金融发展战略的制订、实施、评估以及协调，都牵扯到大量与能力相关的因素。比如在中国的背景之下，如何调动现有金融体系资源特别是几大国有商业银行推进普惠金融的发展，就是一项亟待探讨和实践的课题。
    在为中小微弱服务的过程中，监管机构如何针对细分市场作出细分的监管安排，则是更大的挑战。另外，在当今数字化时代，无论是家庭、机构还是政府，都面临着全新的场景，这实际上亦是能力建设的课题。