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会员注册——对湖南省金融机构缴存财政存款情况的调查
中国人民银行长沙中心支行课题组
摘 要：财政存款缴存业务是人民银行会计核算的重要内容之一。近年来，随着财政体制的改革和金融机构会计科目的变化，财政存款缴存业务中存在的问题逐渐暴露，人民银行对财政存款缴存管理日渐乏力。本文以湖南省金融机构缴存财政存款情况为例，在研究现状的基础上认真剖析了造成财政缴存业务困境的原因，并有针对性地提出改进的思路，以期进一步规范财政存款缴存的管理，提升人民银行对信贷资金的管控能力。
关键词：基层央行，财政缴存，会计管理
金融机构划缴的财政存款作为人民银行信贷资金，是人民银行基础货币的组成部分，尽管其缴存范围越来越窄，但对中央银行实施货币政策、增强中央银行宏观调控能力起着不可低估的作用。近期，人行长沙中心支行对湖南省金融机构缴存财政存款现状进行了调查。从调查了解的情况来看，受经济发展、财政体制改革和财政存款缴存制度等因素的影响，全省金融机构缴存财政存款呈现新的特点。一是总体增长态势明显。2008年末、2009年末和2010年10月底，全省金融机构划缴财政存款余额分别为39.53亿元、41.89亿元和54.74亿元，与上年同期相比分别增长23.53%、5.97%、30.68%；二是预算内财政款项占比大。2008年末、2009年末和2010年10月底，预算内财政款项分别为金融机构划缴财政存款总额的95.12%、96.10%、97.04%。通过操作实践和调查，发现在财政，存款缴存业务的管理框架和日常考核中还存在着一些问题，影响着业务核算的顺利进行和缴存管理的功能发挥。
一、存在问题：制度缺失、操作滞后，管理亟待强化
（一）制度缺位、自相抵触.规范管理难
1、相关制度规定陈旧、零散，制度执行难。一是财政存款管理制度规定变化频繁，日常考核操作困难。从1983年至今，人民银行关于金融机构缴存财政存款方面的文件、制度或规定变化频繁，相关规定散落于不同年度、不同主题的文件中。
时间跨度长、文件分散导致财政存款管理制度或规定缺乏系统性、操作性，会计人员收集、查找、执行困难，影响了财政存款缴存业务工作质量。二是有的制度相关条款相互矛盾。如：《关于改革存款准备金制度的通知》（银发（1998）118号）规定：“将金融机构代理人民银行财政存款中的机关团体存款、财政存款预算外存款，划为金融机构的一般存款”，而《中国人民银行关于调整部分商业银行财政性存款和准备金存款范围的通知》（银发[2007]59号）、《关于调整部分金融机构缴存款范围的通知》（银发[2004]22号），又分别将工商银行“219899财政预算外存款”科目、中国银行“8144财政预算外存款”科目、农村信用社“2015县级财政预算外存款”科目纳入财政存款缴存范围中。
2、监督管理弱化、手段缺乏，违规处罚难。1998年存款准备金制度改革后，金融机构财政存款缴存总量逐渐减少，人民银行对财政存款的监管有所放松。一是管理监督职责不够清晰，管理出现“真空”。目前，除2004年下发的《中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知》中明确了货币信贷、会计、营业部门三个职能部门对存款准备金管理的职责以外，没有其他文件或制度规定对财政存款缴存业务的管理监督职责予以明确，有关职能部门对财政存款缴存业务开展的监督检查少、频率低，管理效果逐年弱化。二是人民银行对金融机构迟缴、漏缴、少缴财政存款行为没有制定明晰的、详细的处罚办法，缺乏衡量尺度。近年来，人行分支机构对金融机构缴存款实施管理的依据主要有《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国商业银行法》、《信贷资金管理试行办法》等，但上述法律法规和部门法规没有对金融机构财政存款违规行为如何处罚作出明确的规定，人民银行分支机构在检查和处理中，普遍感到对金融机构违规行为实施处罚的依据不明晰，执行困难。
3、手续费计付标准低，积极性调动难。多年来，人民银行对金融机构划缴的财政存款不计付利息，一直沿用1989年人总行与几家专业银行联合制定的按财政存款日平均余额万分之五的标准（银发 [1989]209号）计付手续费，一年计付一次，金融机构代理财政存款手续费收入与办理一般存款缴存款业务所获得的收益相差很多。假设，某金融机构划来财政存款账户全年日平均余额为100万元，一年可获得500元手续费收入，但如果办理一般存款缴存业务，按照目前超额准备金存款利率计算则可获得利息收入7200元。两者同属缴存款业务，但所取得的收入却相差很远。因此，金融机构代理人民银行财政存款的积极性不高，导致部分财政存款以一般存款形式流离于人民银行监管之外。
（二）范围多变、方式落后，日常考核难
1、科目模糊多变，准确界定难。1998年人民银行将各金融机构缴存财政存款的范围调整为金融机构代办的中央预算收入、地方金库存款和代理发行国债款项三类资金时，未对地方金库存款主要包括哪些资金作出具体的说明，之后又根据金融机构会计科目体系变化先后近20次下文对部分金融机构财政存款缴存范围进行了调整，金融机构财政存款缴存科目变化频繁、零散。金融机构财政存款资金性质模糊、缴存范围的频繁调整、缴存科目代号与名称的不统一导致财政存款缴存的范围概念模糊、缴存依据收集整理困难，使得营业部门业务人员难以全面掌握财政存款界定标准，正确甄别资金性质，柜面监督难。
2、考核方式落后，资金核实难。近年来，大部分金融机构会计核算先后采取了集中核算模式，会计业务数据集中至省级行或总行，县级分支机构生成、打印本级报表的功能受到限制，部分行的县级支行甚至无法打印二级科目报表，人民银行营业部门柜台审核需要的旬报也难以提供，每月上旬和中旬，人民银行会计人员只能依据金融机构提交的、其自行编制的“缴存财政存款余额表”进行要式审查和数字核对，加之中央银行会计集中核算系统不能自动提示金融机构上旬已缴存余额，主要依靠会计人员人工监督把关，一旦经办人员疏于账务核查，容易出现迟缴、少缴、少退等账务差错，财政存款缴存的真实性和准确性难以保证，影响柜面监督效果。
3、缴存基数不合理，正确考核难。受业务考核和税务部门纳税期限规定的影响，一般来说，旬末、月末是金融机构存款余额的高峰，而平时代理财政存款的账户很少有余额，旬末日余额已不能准确反映金融机构该旬期间财政存款的真实情况。随着金融电子化发展和支付系统的广泛应用，支付结算速度加快，资金汇划一般当日最迟次日到账，如果旬末尤其是月底因财政业务集中处理造成金融机构财政存款时点量较大时，按照现行财政存款缴存时限和方式，金融机构要按旬末余额向人民银行全额划付税款，为此，金融机构可能将垫付9天的资金。按旬末日余额考核财政存款缴存，在一定程度上会影响金融机构资金周转。
4、缴存账户分散，统计分析难。按照财政存款属地缴存原则，人民银行分支机构对金融机构划缴的财政存款一直实行单独设立账户进行核算，同一商业银行的分支机构均在人民银行开立了财政存款专用账户。据统计，2010年10月末全省各金融机构在人民银行分支机构开立的财政存款账户就达269个，多头开户、分散开户不利于人民银行统计和分析财政存款的变化及发展趋势。另外，人民银行管理范围内的财政存款由国库和营业部门分割掌握，两部门之间缺乏统一规范的数据统计分析平台和管理协调机制，业务操作分割、核算数据分散的状况在一定程度上造成了财政存款管理的脱节。
二、完善建议：制度重设、操作跟进，改革提高效能
现行财政存款缴存业务中的制度缺陷和操作漏洞，影响到中央银行贯彻执行货币政策的效果，削减了中央银行实施宏观调控的效能。加大财政存款缴存业务管理、强化财政资金控制，需要从制度和操作两方面改进：
（一）制度调整：完善缴存政策依据，加大监管力度
1、出台统一制度规定。建议人总行根据财政存款缴存业务办理的制度初衷和实际需求，在现有金融法律法规框架下，尽快出台相关制度规定，明确界定财政存款缴存业务处理手续、缴存资金的基本范围和具体科目，避免金融机构在开立财政存款账户、进行核算时串用或乱用会计科目，打擦边球；明确欠缴、少缴、迟缴、逃缴财政存款等违规情形的监督部门、处罚流程等，作为规范财政存款缴存的制度依据，便于人民银行和金融机构执行。
2、建立有效监管格局。强化财政存款缴存管理涉及营业、会计、国库、货币信贷等多个部门，各部门都在以不同的工作职责和方式对财政存款缴存业务质量产生影响，建议建立起缴存范围审定、日常考核、监督管理为一体的工作机制，整合相关部门职能，搭建信息共享平台，强化监督检查，提升管理效能，使财政存款缴存业务步入有效的监督之中。
3、调整费用计算办法。建议采取适当提高财政存款手续费标准或对财政存款按超额准备金利率按季计付利息方式，减少金融机构少缴、漏缴财政存款的利益趋动性。财政存款手续费标准的提高或计付方式的改变，虽然会增加人民银行的业务支出，但对金融机构来说增加了新的利润增长点，将会提高其代理财政存款的积极性，增加人民银行信贷资金来源。
（二）操作调整：改进业务操作模式，规范日常核算
1、重设数据报送方式，实现缴存数据信息电子报送、自动审核。根据会计核算数据集中系统建设规划和系统功能设计，建议人民银行利用有关业务子系统的数据通道，通过向金融机构提供财政存款余额数据报送接口、设置财政存款余额表数据审核功能、统一数据报送格式等功能设计，由金融机构按照接口规范在其行内系统生成财政存款余额电子信息，在规定的时间内通过数据接口向人民银行报送数据文件，由系统对相关数据进行自动审核。审核通过的，系统自动产生财政存款缴存信息，对本期应缴存金额进行调整；审核失败的，通过系统向金融机构反馈数据校验失败信息，由其重新报送信息，财政存款缴存电子化处理，既可减轻会计人员工作量，又可提高考核工作质量。
2、增加系统提醒功能，提高缴存风险科技防控效力。建议人民银行在现有核算系统功能完善或新业务系统开发建设中，增加存款准备金、财政存款缴存情况和缴存金额的提示功能，对未在规定时间内办理缴存的，系统及时提示人民银行和金融机构，实现自动化监督，使漏缴或迟缴情况得以有效防控。当日日终未缴纳的，拒绝提交和结束当天的账务，以利于监督各金融机构迟缴、漏缴和不缴存款准备金财政存款的行为。
3、调整缴存基数考核方式，提升财政存款日常考核的合理性。按照现有财政存款余额类型分类主要有两种：一是时点值，即以金融机构财政存款科目数据报送期末日的当日余额为财政存款考核的基准数据；二是平均值，即以金融机构财政存款科目数据报送期内每日余额的平均值为财政存款考核的基准数据。为减少因业务考核和税务部门纳税期限规定财政业务集中处理对旬末、月末金融机构财政存款余额的影响，建议将现行的以旬末余额（即时点值）为缴存考核基数的方式改为按旬以相应科目日均余额（即平均值）作为划缴财政存款基数，进一步合理考核财政存款。
4、改变属地缴存方式，实行财政存款集中缴存。目前财政存款采取属地缴存方式主要是基于金融机构设立分散、交通不便、手工汇总报表慢等因素的考虑，近年来，随着金融机构会计数据集中化和人民银行会计集中核算系统的应用，已为财政存款集中缴存提供了制度基础和技术支持。建议以地市级为单位实行财政存款集中缴存。集中缴存模式不仅有利于人民银行对缴存金额的审定和会计报表数据的审核，有利于金融机构统一安排和调度资金，而且可以减少双方的业务量及相关业务往来，在规范业务操作和加强风险控制上实现共赢。
来源：《金融经济》2011年第4期下
责任编辑：奇奇