近代不同城市扩展模式对城市土地管理制度变革的影响

    内容提要：近代对外贸易的发展和近代工业的兴起推动了近代城市化。在这次城市化中，既有新兴的城市，也有传统城市的转变。城市类型不同，其制度变革的动因及路径也不同，制度转变的模式也不同。因此，在城市土地管理从传统到近代的转变中，形成了不同类型的制度变革模式。
关键词：城市化/城市类型/城市土地管理制度/变革模式作者简介：贾彩彦，女，山西临汾人，华东政法大学商学院副教授，华东政法大学商学院，上海201620
        近代城市化浪潮中涌现和转型的城市类型各异，从推动城市近代转型的主要动因看，近代对外贸易的发展推动了口岸类城市的转型。对外通商使得西方思潮包括法权理论、产权观念、契约意识等大量涌入，对于条约类口岸城市而言，影响尤甚，其土地管理模式，或按照西方的管理模式，或以西方模式在中国传统文化土壤中变革后的模式，这类城市以青岛、上海、天津为代表；而非条约口岸城市则与当地企业家和近代工业的发展息息相关，其城市的近代扩张及土地管理模式深受当地知名企业家的影响，有的则本身在某些企业家的主导下完成了城市的近代化过程，这类城市以南通、无锡为代表；不同于口岸城市贸易、近代工业的发展的促进，传统行政中心城市的变革主要是在政府主导层面上通过相关制度的变革来实现的，这类城市以北京、西安为代表。
    一、条约口岸城市
    条约口岸城市中，有些辟有租界和近似租界的特殊区域，如租借地、避暑地、外国人居留区、通商场等，但租界和租借地影响最大。根据相关资料研究，共计出现25个专管租界和2个公共租界，及5个租借地①。对于租借地和辟有租界的城市，土地管理制度的变革受西方影响极大，但土地管理制度的变革模式并不同。
    1.由租借国设计、规划城市，创立新型土地管理制度——租借地城市
    租借地(leased territory)的行政管理制度、司法制度及土地制度皆不同于租界，其行政长官多为租借国政府直接任命的总督，而不是类似于租界内侨民自治机构，租借地所有中外人士均受租借国政府的司法管辖，租借国不需要为租界内的土地向中国政府支付地价和缴纳地税。②事实上，租借地类似于租借国的殖民地，如德国所建城市青岛和俄国所建城市大连。
    青岛是德国出于在中国沿海寻找一处地方建立一个军事—经济基地的目的，在中国政府被迫签订的胶澳租界条约中得到的。该条约规定在围绕青岛村550平方公里土地内，中国政府在99年的租借时限内放弃所有主权，中国老百姓依旧可住在那儿，如果需要占用他们的土地，土地所有者将为此获得补偿。德国海军计划在胶州湾建立基地，并根据其海军部的特别要求，承担对租借地土地管理和城市建设任务。正如海军少将蒂尔皮茨(Tripits)所言：“我们有一大堆技术人员和官员可提供给青岛使用，这些人是我们从海军大家庭中挑选出来的……”③青岛的城市规划、设计与整个城市管理制度，都是由德国人完成的，其中土地制度是由单威廉主持制定的，其主持制定的土地征购制度及土地增值税制度有效地抑制了土地投机，并开创了政府依法对开发商将来获得的土地增值实施课税的模式。单威廉主持创办的土地制度对德国本身也产生了一定影响，德国土地改革者联盟的领导者阿道夫·德玛施克(Adolf Damaschke)曾在其文章《喀麦隆或是胶澳——论德国殖民政策未来的选择》中将土地政策进行了对比并斥责了喀麦隆的土地政策，而单威廉本人也受德玛施克之邀在柏林向土地改革者联盟做了题为《胶澳土地制度是如何产生的》报告。④对于青岛整个城市的选址测绘和规划方案的设计均由德国海军部进行，于1898年9月2日首次公布于德国海军部的《胶澳发展备忘录》中，并于1899年4月20日首次在青岛出版的周报《德华瞭望》中刊出。在公布了规划方案后随之公布并实施建筑法规，在其后的1899年到1913年间，建设规划在不断完善，单从《胶澳发展备忘录》的记载来看，城市空间不断调整，涉及的规划地图就有7份。在城市管理上，按照西方管理城市模式进行制度建设，颁布诸如《巡捕局整理地面章程》、《保护电线章程》、《订立打扫烟筒章程》、《订立清洁街道章程》、《禁止毁坏树木花草告示》之类的章程，使青岛从一个小村庄发展成为近代化的城市。正如一位当年去过青岛的英国游客所述：“这是自故乡迁到那里并在迁移中获得的一块德国的土地。……建筑物设计的构造之美和结构的坚实一切都的的确确是德国式的，而且相当显眼。……德国人无须先学习如何建设一座城市。青岛矗立在那里，作为他们基本能力及其杰出天赋的一个典范。”⑤
    与青岛类似，俄国也在1898年租借的辽东半岛的南端建立了一座新城市——大连。大连是作为商港建立的，在俄国租借之时，城市所在区域青泥洼一带还只有一些荒僻的小村庄，1899年俄国将这一带3 300多公顷土地征为城市用地。在东起寺儿沟，西至大同街，南起南山山麓，北至海滨的范围内修建城市，征购所有土地并归俄国财政部所有，其建港及城市规划由工程师萨哈罗夫主持。他聘请布卡利夫斯基和犹恒帝鲁两位建筑师，在大连的都市计划与建筑中，两人导入德国郊区之式样，其城市规划更是以当时世界上最优秀的城市巴黎为参照物，拟把大连建成“东方的巴黎”，采用了欧洲城市常用的放射形街道的形态，城市建筑既有俄式风格，又有德式特点。城市开发前的土地由俄当局征购，如从1899年开始第一期3年半的工程，首先以45万卢布收购青泥洼一带全部土地，面积约3 300公顷，来确保都市建设之需，1903年设立中国海关，开始把土地拍卖给私人。此时其港口城市建设也初具规模，已成为拥有4万人口，城建区域面积4.25平方公里的港口城市。⑥
    这类在近代由租借国移植西方的土地管理制度、城市规划、管理理念而兴起的城市，是典型的制度移植模式。
    2.租界和华界两种土地管理制度并存并相互融合的模式——辟有租界的城市
    近代中国真正出现租界的口岸城市共有10个，在这10个城市中租界和华界并存，相应地两种土地制度并存并相互融合、影响，成为比较独特的土地管理模式，其中上海、天津是具有代表性的城市。
    上海于1843年开埠，1845年11月29日《上海土地章程》订立，宣布了英租界的辟设，从此开始上海近百年的租界、华界并存的历史。几乎整个近代时期，上海市一直处于华界、租界并存的状态，两者的土地制度不同，并相互影响。《上海土地章程》规定了租界的土地制度，自1845年首次颁布后，在近百年间虽多次修改，但每次修改都是相关土地管理制度的逐渐完善。租界的根本土地制度是永租制，其土地管理制度完全不同于中国传统的土地管理模式，不单纯以税收为中心，而是确立了包括土地产权取得、土地产权转让、土地登记及规范化的土地契证制度在内的土地产权管理制度，明确土地用途及土地开发模式，并明确土地征用补偿标准的土地使用管理制度和土地估价制度。这些制度不同于华界传统的土地管理模式，更多地受到西方的影响，如土地产权管理制度中采用的道契，区别于传统土地交易中“白契”、“红契”并存的状况；在契约流转程序上，对于土地权益的转让，包括买卖、分割、赠予，也都限时在契上做好过户批注，必要时作重新换号处理，或合并到其他契分中，以免给管理带来混乱，有关任何一项转让，道契的契文后都有备注。契约办理机构在道契后一一批注，领事机构对此也逐一记录在册，并加盖领事馆印章，相对于传统的产权转让，只换粮串户名，不换地契户名，或将原契割裂分执等的简单做法，体现出其管理的规范性、有序性；为了革除旧有契证没有地形图，致使田单与实际土地面积多有出入的弊端，在道契的管理上实施编号制度，此外还有租地分标注土地的坐落。有号有分，对租地位置、时间皆有明确记录。甚至后来还出现了专门的职能机构——会丈局(1889)负责土地的勘丈，在道契后附有详细的地块图，克服了旧有契证没有地形图，致使田单与实际土地面积多有出入的弊端。
    华界的土地制度开埠之初仍遵循着传统的土地管理模式，主要侧重于地籍地权方面的管理，其目的主要是为了征收田赋。对地籍的管理编为保、区、图、圩、号五级，号内分户，并以图为单位编制鱼鳞图册。在编定地籍的基础上，确认每一地块的所有权人，核发产权凭证。土地可以自由买卖，但现代意义上的房地产交易并未形成，政府虽然在法规上对于民间的房地产交易做了一定的规范，但主要也是力图减少交易中的纠纷，避免“生端”，几无涉及现代土地管理中的土地征用、土地开发、财政调控等。
    然而这两种制度也体现了相互融合和影响性。如租界所用道契出台之前，外商与业主订立的契约是以江南一带民间的租地契约为基础，这为后来双方订立的道契契约样式提供了一定的参考。租界的土地管理制度和开发模式也对华界的土地管理制度产生了重大影响，无论是吴淞开埠还是晚清南市旧城厢的改造及南京国民政府时期上海(特别)市的土地开发都仿效租界设置了专门的土地机构进行，并且制定了一系列土地章程和土地法规，在土地开发中也开始运用土地储备、拍卖承包等市场化开发模式。
    另外一个租界和华界长期并存的城市是天津。从1860年开埠之初天津就出现了租界，到1945年租界最后收回，历时85年，其租界多达9国，是我国租界最多的城市。天津的土地管理模式与上海类似，其租界的土地制度也实施永租制度，采用了“自治”程度不同的市政管理模式，使用具有近代契约性质的永租契。永租契的格式、内容与经办手续，以及按照条例法规转让土地财产权利的意识和习惯等，均与中国传统契约出入很大，但其行文用语和文本格式则脱胎于传统契约，完全是按照中国传统订立契约的草契格式书写，且依然是单契形式，体现了一定程度的融合。除了近代市政管理机构的设置，租界同样出现了专门的土地管理机构，进行了土地规划和土地税的征收，如八国联军成立都统衙门管理天津期间，成立公共工程局负责公共设施的建设，库务司负责城市的捐税管理和土地管理两个方面，土地管理方面主要负责征收土地税。1902年建立的田产局，颁布了天津第一个土地管理章程，“凡华民欲买卖、租典地亩，均须先行前来该局呈请注册，以便照章办理”。卖方须将欲出售土地平面图附在地契上交工程局签发，经田产局调查核实才能办理过户手续，“以避免以后发生任何纠纷”⑦。这些规定为政府管理城市土地开了先例。华界在进行新城区的开发中亦仿照租界之法，建立近代化的城市管理机构，进行土地规划建设，如河北新区建设中，成立工程总局，负责道路河流、桥梁码头、房屋土地、电灯路灯、街道树木等事项，并推行地方自治，制订河北新区建设规划，使得河北新区的建设成为中国城市近代化的缩影。这类城市土地管理制度的变革是一种嵌入式模式，并存的两种制度相互影响和融合的特征明显。
    二、非条约口岸城市——自下而上的自发制度变革、自主创设型土地管理制度模式
    这类城市的典型代表是南通，如吴良镛先生所言：“南通是中国早期现代化的产物，它不同于租界、商埠或列强占领下发展起来的城市，是中国人基于中国理念，比较自觉地、有一定创造性地、通过较为全面的规划、建设、经营的第一个有代表性的城市。”⑧吴先生称南通为“中国近代第一城”，其城市发展模式被称为“南通模式”。
    南通旧称通州，1912年改为南通。古通州城区为典型的封建州城的格局：方城，丁字街和护城河。明中叶以后，通州商业贸易的发展使城东、西两侧由关厢地带扩张，原有城市逐渐发展成为“T”字形。近代南通城市建设在保存旧城的基础上，一面改建清康熙年间始建而于乾隆时期废弃的新城，一面另外选择城西的唐闸作为工厂的地址，天生港作为港口、运输枢纽，修建狼山为风景、休闲区，使得南通城市从单一的、由城墙围合的封建州城发展成为有功能分区的近代工商业城市。近代南通的形成和城市近代管理制度的确立是在近代工业发展的基础上，由张謇有意识、有规划地完成的。
    作为清末的具有极高传统文化造诣的状元，张謇意识到“国非富不强，富非实业不张”⑨而投身实业，以兴办实业来实现其改造社会的理想。正如其所说：“通州之设纱厂，为通州民生计”，“借股东资本之力，以成鄙人建设一新世界雏型之志”⑩。1895年策划成立大生纱厂，征地400亩，在南通西北唐闸选址，由于考虑交通条件，同期选定天生港为货物出入港口，客观上奠定了南通“一城三镇”的城市布局。大生纱厂的成功经营，带动了农工商的系统配套发展，同时张謇的投资建设延伸到文化、教育、慈善等各个领域，在新兴工业区唐闸镇设立了公园、学校、幼稚园等，使唐闸镇成为一座公共设施较齐全的新兴工业市镇；在天生港开办轮船公司，兴建码头，使天生港成为一个货物运输港；对狼山景区规划建设了观音禅院等建筑设施，逐步形成了以居住和观光为主要功能的风景区；1921年以后设立市政公所，开展了较大规模的旧城改造，最突出的是将东、西、南三面城墙拆除，建成环城马路，改建之后城内及城门外的直街纵横10余里，成为面积最大的金融、商业、生活居住区。此外，还进行大规模的城市基础设施的建设，到20世纪20年代中期，南通已新建和改建数十条公路和近10座桥梁，初步形成了城区道路网络和各城镇之间公路网络体系。除了大规模的城市建设之外，更重要的是近代化的城市管理制度化建设。1903年张謇访日后，逐步形成自己的地方自治思想，并以此为核心构筑了一套完整的地方发展思想体系。他认识到城市发展要建立在规划之上，而规划的基础是测绘。1906年7月为通州师范学校附设测绘科，1908年以测绘科毕业生为基本队伍，建立了通州测绘局。1908年在通州师范学校设立土木工程科，培养工程技术人才。1911年南通成立保坍会，聘请水利工程师规划设计保坍工程。民国建立后，南通设立了市政工程机构路工处，负责全区的公共建筑、道路、市政设施等的全面规划与建设，使得城市建设形成制度化管理。
    不仅仅南通城市实现了由传统到近代的转变，随着张謇淮南垦殖事业的推进和大生纺织公司各分厂的兴办，一批新型乡镇、工厂镇如久隆镇、吕四镇等乡镇，公路交通网也延伸至各乡镇，至30年代，淮南盐垦各公司总管理处共建25个市镇。一批小城镇的规划建设，与南通城组成了一城多镇、城乡结合的多层次城镇格局。
    近代南通的崛起，成为近代中国人自主建设城市的典范。1921年底，上海海关税务司英国人戈登·洛德在向英国政府提交的《1912-1921年海关十年报告》中，提到“通州是一个不靠外国人帮助、全靠中国人自力建设的城市，这是耐人寻味的典型。所有愿对中国人民和他们的将来作公正、准确估计的外国人，理应到那里去参观游览一下。”(11)因此，南通成为近代自主创设、自下而上完成制度变革的典范，是一种制度创设型模式，尽管其确立的制度有西方的渊源，但其确立和完成是自觉实现的，同时南通所代表的这类城市在近代之前并不是行政中心，而是由于近代工业的兴起而推动其开始城市化进程的，基本是一种“凭空而起”的建设。这种城市扩展模式使得它的土地制度管理模式也成为其自主确立的系统性的城市管理制度的一种，而不同于租借地城市、租界城市和其他城市。
    三、传统行政中心城市——自上而下的缓慢的土地制度变革模式
    这类城市以北京为代表。近代西方资本主义的强力楔入，改变了中国城市的发展道路与方向，但不同城市受影响的程度不同，使得近代城市制度的变革具有不同的模式。对于北京而言，始终没有被作为通商口岸城市，尽管西方的使馆区长期存在，但事实上与北京城市相互隔离，影响力非常有限。如意大利公使回忆到：“一个外交官的山中城堡。对于妇女和孩子来说，如果只从卫生的观点看，这是件好事。但是大部分外交官在他们生活的这个国家内，处于孤立状态”(12)。因而不同于上海的近代城市管理制度的自下而上开始的变革，北京的城市管理制度的变革更主要是政府主导模式下的自上而下的变革。
    作为传统行政中心，北京这个都城的设计遵循传统的都城设计原则，是一种封闭型的城市空间格局。古代的北京城市管理主要是市政管理，即主要对城市的基础设施以及与之相关的土地、公用设施等方面的管理，其市政管理体制是由国家与地方行政机构共同实行管理的双重管理体制。国家行政管理系统主要负责皇城以外的市政管理，内府系统则主要负责皇城与宫城的市政管理。这种城市管理上的特殊性，客观上造成城市管理政出多门、缺乏统一标准、城市规划和职责相冲突的局面。土地的管理主要体现在对土地和房产的管理上：一是官方向所有者签发房地产凭证，以证明财产的合法性；一是征收财产典卖税。近代以来，人口的增加和城市的增长以及对外联系的加强，使得传统的封闭的城市空间及相应的旧的城市管理模式不再适应，对城市管理制度的变革提出了要求。同时，“百日维新”引发了西学大讨论的社会思想潮流，晚清政府也力图实行所谓的“新政”。就城市建设管理体制而言，针对传统方式的弊端，清政府认识到模仿西方国家建立近代城市管理机构和制定实施相应法律法规的必要，从设立新型的市政机构开始，进行城市管理制度的变革。以安民公所为基本模式，设置善后协巡局，以后发展为工巡总局和内外城巡警总厅，最后发展为民政部来具体负责。在随后的不断演化过程中，北京逐渐形成相对独立的城市管理体制，并按照近代社会的管理需要，改变原来的职能混杂、权限不明的旧式体制，分设行使不同职能的机构，力图实现城市行政管理权与涉及城市政治、社会生活的其他管理权的分离，为北京城市进入近代化的管理模式打下了重要的制度基础。
    近代北京城市管理制度的变革，不仅仅是行政管理机构的重新架构，而且还颁布了一系列法规制度，除了晚清时期实行地方自治所颁布的一些规章外，主要集中在民国时期。如北洋时期，京都市政公所制定的法规主要集中在都市街道修建和整修疏浚沟渠等，特别是房地法规方面，就包括改定清道规则、管理建筑规则、房地转移凭单规则、房基线施行规则、公修道路简章等。这些法律规章成为北京城市近代化转型中城市管理制度变革的前提和基础。
    进入近代以后，北京由于一直受保守的清代统治者的控制，其制度的转型非常缓慢，与通商口岸城市相比要晚许多，直至20世纪初，能够为市民服务的公共设施才开始建设，公共空间也在20世纪以后才开始出现，20世纪20年代后近代化公共交通也才开始出现。这些近代化转型是伴随着城市管理制度的变革开始的，可以看出，尽管进入近代以后由于租界和租借地的设立，西方的城市土地管理模式早已对传统的模式产生了很大的冲击，但变革要缓慢和晚得多，而且更多地是在政府主导下自上而下地开始其制度变革过程的。
    四、结论与启示
    近代中国城市化路径的复杂性决定了其土地管理制度变迁路径的多样性，制度变迁模式主要有诱致性制度变迁和强制性制度变迁，其中强制性制度变迁又可分为内省的供给型制度变迁和移植的供给型制度变迁(张东刚，1994)，二者的最大差别在于都面临着同样的外部制度环境而具有不同的变迁制度的意愿和热情，采取了不同的途径和方式。前者在给定的外部约束条件下主动、自觉地选择制度安排集合中最有效者，而后者则是主动或被动移植外来制度安排，从而建立起与自身发展相适应的各项制度结构和体系。以南通为代表的非条约口岸城市是一种诱致型制度变迁模式，而条约口岸城市和传统行政中心城市则分别为移植的供给型制度变迁和内省的供给型制度变迁模式，不同的制度变迁模式形成了不同特点的制度类型，从而使得在从传统到近代的转变中形成了不同的城市土地管理制度模式。
    从这些城市土地管理制度变革的路径来看，不同的制度环境形成了不同的制度，同时也说明制度的变革必须适应经济发展的需求。城市化本身就是土地、资本、劳动等要素的集聚过程，其中土地制度的安排对于要素的集聚将产生重要影响，同时此集聚过程对于城市土地制度的变迁也提出迫切要求，而近代西方思潮的涌入加快了这种变革。近代经济的发展要求有与之相适应的制度模式，如南通，为了发展近代工业，从城市布局到交通规划都不同于传统模式；上海，其租界的建设始于租界贸易发展的需求，房地产业的发展更是要求完善土地产权交易制度、土地使用管理制度和土地税收制度；青岛，从其选址到规划都是建设军事、经济基地的需求。因而，这些城市、地区发展之初就进行了统筹规划，引入西方的城市土地管理理念，确立了近代化的土地产权交易制度、土地税收制度和规划制度，尤其难得的是单威廉设计的土地征购及增值税制度更对民国时期的土地法规产生了重要影响。
    合理的土地管理制度是城市发展的基础。近代城市的发展过程也是城市由传统到近代的转变过程，在这个转变过程中，有的城市迅速崛起，也有的逐渐落后，从上海、南通、青岛等近代发展起来的城市看，都较早建立了近代化的制度模式。如体现对土地私人产权保护的土地有偿征购制度的确立，提高土地产权交易效率的土地契证的规范和契证信用的确立，通过土地税收制度来调控土地价格的制度的设计，以土地使用管制为核心的城市规划管理，为这些城市的未来发展奠定了基础。而制度转变相对较慢的传统行政中心城市如北京，其近代发展则要缓慢得多。在城市化迅速发展的今天，城市发展要面临的首要问题仍然是土地问题，关于土地征购中的产权保护问题、关于地价调控问题、关于城市合理规划问题依然是焦点问题，近代土地管理制度对我们的发展仍有一定的借鉴作用。
    注释：
    ①关于租界及近似租界的特殊区域的划分以及租界的数量，根据费成康《中国租界史》(1991)。近代中国存在过的租借地有：1860年英国强租九龙司(半年后清政府在《北京条约》中被迫割让，成为时间最短的租借地)，1898年德国强租胶州湾(租期99年)，1898年俄国租借旅大(租期25年)，1898年英国租借威海卫(租期25年)，1898年法国强租广州湾(租期99年)，1898年英国租借北九龙及香港周围海面和海岛(租期99年)。
    ②费成康：《中国租界史》，上海社会科学院出版社1991年版，第316页。
    ③④[德]托尔斯藤·华纳：《近代青岛的城市规划与建设》，青岛市档案馆编译，东南大学出版社2011年版，第72、95页。
    ⑤《青岛新报》，1913-09-05：2，3。
    ⑥荆蕙兰：《近代大连城市文化研究(1895-1945)》，东北师范大学2009年博士学位论文。
    ⑦天津临时政府委员会会议纪要，第430页。
    ⑧吴良镛：《张謇与南通“中国近代第一城”》，中国建筑工业出版社2006年版，第16页。
    ⑨⑩张謇：《张謇全集》(第3卷)，江苏古籍出版社1994年版，第791、396页。
    (11)许雪筠：《上海近代社会经济发展概况(1882-1931)》，上海社会科学出版社1985年版，第249-250页。
    (12)费正清：《剑桥中华民国史》(上卷)，杨品泉等译，中国社会科学出版社1998年版，第178页。
参考文献：
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