陆海统筹发展的理论、实践与对策

    摘 要：我国是海洋大国，提高海洋开发、控制、综合管理能力事关经济社会长远发展和国家安全大局。协调有力的综合管理体制是促进陆海统筹的坚实保障；导向明确的发展规划是促进陆海统筹发展的必要条件；循序渐进的推动方式是促进陆海统筹发展的正确选择。推进陆海统筹发展，要切实加大重大问题研究力度，着力强化相关规划的统筹协调，积极寻求突破口和战略支点，抓紧制定相关政策和探索建立多部门协调机制。
    关键词：陆海统筹，理论，实践，对策
    一、陆海统筹研究成果综述
    陆海统筹（或海陆统筹）相关理论是我国首先提出的，国外的相关研究还比较鲜见。1996年《中国海洋21世纪议程》首次提出“要根据海陆一体化的战略，统筹沿海陆地区域和海洋区域的国土开发规划，坚持区域经济协调发展的方针”，从而奠定了陆海统筹的基本理念。目前，学术界、理论界对陆海统筹做了较为深入的研究，总结起来，主要有三方面重点：
    （一）陆海统筹的内涵
    目前，各方面对陆海统筹的内涵尚未形成较为一致的结论。归纳起来，主要有三方面观点：
    一是认为陆海统筹是一种全新的发展理念和战略思维。高之国认为，陆海统筹是一个全新的发展理念，实行陆海统筹，就是要破除长久以来重陆轻海传统观念束缚，综合协调和正确处理陆地和海洋开发的关系，确立陆海一体、陆海联动发展的战略思路。王芳认为，海陆统筹是一种思想和原则，就是要树立正确的海陆整体发展的战略思维，正确处理海洋开发与陆地开发的关系，加强海陆之间的联系和相互支援。王倩，李彬认为从广义上讲，海陆统筹追求的是海陆之间的战略平衡和国家整体发展。
    二是认为陆海统筹是陆海发展空间与资源环境的整合。鲍捷等从空间范围和目标范畴上界定了陆海统筹的内涵，认为从地理学视角看，陆海统筹其实就是对陆地和海洋的统一谋划。李义虎从地缘政治角度，认为中国是一个海陆度值高、兼具陆地大国和濒海大国双重身份，在发展空间战略选择上需要海陆统筹，消除海陆两分。王芳认为，海陆统筹是指根据海陆两个地理单元的内在联系，统筹谋划海洋与沿海陆域两大系统的资源利用、经济发展、环境保护、生态安全和区域政策，把海陆地理、社会、经济、文化、生态系统整合为一个统一整体。
    三是认为陆海统筹是处理区域和产业发展的一个基本原则。韩增林等认为，陆海统筹是一个区域发展的指导思想，强调将陆域和海洋两个相对独立的区域联系起来。徐志良等将中国沿海地区看成“新东部”，提出要按照海陆区划统筹的构想来统筹推进。叶向东等提出推进产业结构优化升级，要坚持陆海统筹的原则和策略。韩立民认为，海陆统筹是以海陆两方面协调为基础进行区域发展规划、计划的编制及执行工作，以便充分发挥海陆互动作用，从而促进区域社会经济和谐、健康、快速发展。
    （二）陆海统筹的内容
    明确陆海统筹发展的重点任务，是学者们研究陆海统筹时的一个重点。
    韩增林等认为，陆海统筹发展应包括经济上的协调发展，社会意识上的认同，生态环境的优化三个领域。宋军继认为，实现海陆统筹发展包括六个方面的目标，分别是海陆空间布局、海陆资源开发、海陆产业发展、海陆基础设施建设、海陆生态保护与环境治理、海陆管理体制机制的统筹。王芳认为，海陆统筹建设的主要任务包括：建立以港口城市群为中心的沿海城市体系，建设一批专业化的海水增养殖基地，加快沿海城市旅游带的形成与发展，大力建设海水利用产业化基地，重点发展沿海主枢纽港，加大油气勘探力度并建设海洋石油基地。
    （三）推进陆海统筹的对策
    学者们在系统论述陆海统筹发展基本内涵、重点任务的基础上，也分别从各自领域提出了实现陆海统筹的对策措施，具体涵盖了发展规划、配套政策以及体制机制等方面。
    叶向东认为，实施海陆统筹要构建海陆统一规划保障体系；设立富有权威的海陆产业及生态环境资源综合管理机构，协调管理海陆各产业的发展及海陆环境污染的综合治理；注重海陆产业分工与协作，坚持错位发展，形成区域海陆产业特色体系；优化海陆产业结构，打造具有竞争优势的海陆产业集群，进一步增强海陆产业体系间的联系；建立海岸带综合开发区，增强海陆产业的紧密链接，构建海陆生态协调、海陆产业结构优化升级的支撑体系。王芳认为，要建立健全海陆统筹协调发展的管理体制和运行机制，加强理论分析和调查研究，制定和完善财政政策。
    （四）小结：陆海统筹的基本特征
    在系统总结陆海统筹研究成果的基础上，笔者认为，准确把握陆海统筹的基本内涵，必须始终立足国民经济和社会发展的时代特点以及国家相关文件的规定。基于此，陆海统筹的内涵可表述为：在经济社会发展过程中，立足陆地、海洋资源环境特点，国家综合运用规划、计划和政策手段，对海洋和陆地资源开发、产业布局、生态环境保护及综合管理等领域进行宏观调控，协调发挥陆地、海洋的经济功能、生态功能和社会功能并实现综合效益的最大化，以促进经济社会的持续发展和人与自然的健康和谐。
    从这一内涵出发，可以解析出陆海统筹的四个基本特征：一是本质上的战略性。实施陆海统筹涉及陆地、海洋两大系统，既与单纯的行政区划不相重合，又超越了诸多部门管理职能，必须由中央政府或地方政府进行战略引导与统筹调控。“十二五”规划将坚持陆海统筹与制定实施海洋发展战略联系起来，彰显了陆海统筹在国家战略层面的重大意义。二是内容上的广泛性。陆海统筹是海洋开发、利用与保护过程中的全方位统筹，内容涉及陆海开发规划的统筹、陆海经济产业一体化调控、陆海生态环境的保护以及海岸带综合管理等多个领域，具有明显的综合性特征。三是统筹手段的多样性。推动陆海统筹，需要综合运用经济、行政、法律等手段，包括制定实施海洋发展战略、区域发展规划、产业发展规划、海洋功能区划、围填海年度计划以及制定相关法律法规等。四是追求目标的持续性。实施陆海统筹的目的是实现陆地、海洋经济社会与生态环境的全面协调发展，而实现这一目标需要长期努力、持续推进。
    二、陆海统筹发展案例与经验总结
    近年来，按照中央要求并结合区域特点，沿海不少省市在促进陆海统筹方面进行积极探索并形成了一些宝贵经验，受篇幅所限，仅介绍深圳市和福建省的做法。
    （一）深圳市立足陆海统筹积极建设海洋强市
    2011年7月，国务院批复的《广东海洋经济综合试验区发展规划》明确要求，深圳市要“充分发挥经济特区和综合配套改革试验区的改革开放先行作用，积极创建全国海洋经济科学发展示范市”。围绕这一目标，近年来深圳市在陆海规划统筹、产业统筹和管理统筹方面进行了积极尝试。一是坚持陆海统筹的发展理念。深圳市提出，城市发展要妥善处理好海洋与陆地的关系，逐步树立“以海定陆”的发展理念，强调陆域的发展应以海洋资源承载力为前提，陆域的产业定位应以海洋环境保护为基础。同时，强调把海洋与陆域作为一个综合体，对空间、资源、环境、发展等进行统筹协调、整体管理，尤其在污染防治和环境保护上，要对污染物的排放进行总量控制。二是积极推进陆海统筹规划。深圳市在制定经济社会发展总体规划和专项规划时，强调要根据海域特征和海洋承载能力，对滨海城市功能区和产业经济进行合理布局，要切实做到陆域规划体系与海洋发展规划的衔接。先后组织制定了《深圳市海域管理条例》和《深圳市海域使用金管理办法》，印发了“十二五”海洋经济发展规划，组织编制了《深圳市海洋环境保护规划》和《深圳市海域利用规划》，形成了涵盖陆海、相互衔接、和谐互动的规划制度体系。三是大胆创新陆海统筹管理体制。深圳市在管理上积极推进陆海一体化，加强海洋、陆地的综合管理，同时在政策保障、技术应用、信息共享、执法监察等方面，积极推进陆海决策和执行一体化。2012年2月20日，深圳市规划和国土资源委员会加挂了深圳市海洋局牌子，在管理体制上基本实现了陆海统筹，为海域和陆域、土地和海洋的资源管理工作全面、深层融合提供了体制保障。四是务实推动陆海产业统筹发展。深圳市积极推动陆海产业良性互动，促进陆海资源互补，优化陆海产业结构和空间结构，设立了前海、后海、宝安中心区、红树林、蛇口、盐田等一批极具海洋特色的城市功能区，按照陆海统筹的要求培育了一批特色鲜明的产业集群。五是努力实现陆海环境统筹保护。深圳市坚持从陆源抓起，通过陆域污染防治与海洋环境质量有机结合，不断健全陆海统筹的海洋污染防控机制，制定了操作性强的配套制度和实施办法，切实提高近岸海域的海洋生态服务功能。
    （二）福建省坚持“三群联动”深入推进全国海洋经济发展试点
    为配合推进全国海洋经济发展试点工作，2012年福建省委、省政府出台了《关于加快海洋经济发展的若干意见》，提出了加强陆海统筹发展的新思路。一是着力推动港产联动。福建省提出要高度重视沿海港口后方腹地的产业支撑，努力实现港口与产业的良性互动，在“全力打造厦门东南国际航运中心”的同时，大力推进厦门、漳州电子信息产业、石化及其加工业、机械装备工业等，为厦门湾港口群大进大出提供货源。二是着力推动港城联动。福建省提出，城市建设要向海洋进军、向海洋要新的生活空间，近年来在港城联动、靠海布局方面做了积极探索并取得明显成效。三是着力推动产城联动。福建省提出，在城市建设过程中必须以产业集群为依托，在积极发展资金密集型产业的同时，适当拓展劳动密集型产业，不能单纯地为“造城”而“造城”，要通过产城和谐互动体现持续发展理念。
    （三）国内典型地区促进陆海统筹的经验总结
    东部沿海地区是我国工业化、城市化、现代化水平最高的地区，也是资源环境压力最大、相关产业争夺陆海空间矛盾最突出的地区，坚持陆海统筹的发展理念和基本原则，符合自然规律、经济规律、生态规律和改革方向。通过上述案例，可以总结出三方面的共性特征。一是协调有力的综合管理体制是促进陆海统筹的坚实保障。陆海统筹涉及领域宽泛、涉及部门众多，受现行管理体制的限制，统筹协调难度大，建立层次高、力度大的协调管理机构是大部分地区的普遍做法。在具体操作层面上，既可以采取陆海核心管理部门签订联合协议，明确协调重点，采取一致步骤的方式；也可以结合推进大部制改革，建立陆海一体的综合管理机构。二是导向明确的发展规划是促进陆海统筹发展的必要条件。福建、深圳等省市在推进陆海统筹发展的过程中，高度重视规划以及配套保障规章的研究制定工作。在具体做法上，有的地方采取了在协调一致的基础上，分头编制专项规划的方式；有的地方采取了陆海部门联合编制综合规划的方式。无论采取何种方式，规划在调处各方面发展理念、明确统筹重点等方面都发挥了不可替代的作用。三是循序渐进的推动方式是促进陆海统筹发展的正确选择。实现陆海统筹发展是一项极为艰巨复杂的系统工程，不可能一蹴而就，唯有分清轻重缓急才能统筹推进。福建、深圳等省市在推进陆海统筹发展的过程中，都采取了以点带面、由易到难、循序渐进的方式。在重点领域选择方面，可以是海洋生态环保、海域监管联合执法等专项性工作，可以是重点支柱产业构建、港城港产联动发展等综合领域，也可以是实施综合管理工作中的关键环节。上述经验，对全国实施陆海统筹具有重要的参考借鉴意义，值得认真研究吸收。
    三、推进陆海统筹发展的建议
    （一）切实加大重大问题研究力度
    要通过设立研究课题，组织召开专家座谈会、咨询论证会，成立高层次专家咨询委员会等方式，从国家发展和改革的战略高度深入研究陆海资源配置、产业联动、环境管理、灾害防治、科技创新等方面的重大问题，系统把握陆海统筹发展的内在机理、互动机制和演替规律，为实际工作提供坚实的理论支撑。
    （二）着力强化相关规划的统筹协调
    做好陆海开发保护相关规划的衔接是实施陆海统筹的重要前提。建议在组织编制沿海地区区域规划、产业规划、土地规划、城乡规划、基础设施建设规划时，高度重视海域的资源禀赋和生态环境容量，强化与涉海规划特别是海洋功能区划、主体功能区规划的衔接。在组织编制涉海规划时，也要高度重视相连腹地经济社会发展情况，切实做好与相关陆域规划的衔接配合。在规划组织编制过程中，要广泛征求相关部门和单位的意见，切实加大政策协调力度，确保各类规划能充分满足陆海两类部门的要求。考虑适时编制全国海岸带综合开发利用与保护规划或全国陆海统筹发展规划（实施方案），科学确定海岸带地区的基本功能、开发方向和保护重点。进一步加强规划实施的督促检查工作，强化公众参与，确保规划目标任务能够付诸实施。
    （三）积极寻求突破口和战略支点
    为使陆海统筹的发展理念和战略思路能够落到实处，除了从规划层面进行宏观控制外，还要坚持改革创新，在实际工作中积极寻求试点试验的突破口和战略支点。一方面可以陆海基础设施统筹建设、陆海生态环境统筹管理、区域建设用海统筹规划、海岸带统筹整治、重大基建项目统筹决策、执法维权统筹行动等重点工作领域为突破口，先行开展试验示范，通过局部领域的良性运转来推动相关部门的统筹联动，另一方面可选取具备一定经验和条件的重点地区，考虑设立以陆海统筹发展为主题的示范区或试验区，在产业发展与管理方面赋予相应的扶持政策，鼓励先行先试，积极探索陆海统筹的路径和经验。
    （四）抓紧制定相关政策
    实施陆海统筹是一项艰巨复杂的系统工程，需要统一认识、统一组织、统一步调。建议在涉及资源开发、设施建设、产业发展、生态保护、环境治理、科技研发等方面抓紧研究制定相应的财税、金融、用地、用海、人口、产业等配套政策，积极营造良好的发展环境。现阶段，可考虑集中一定的财力和资金，建立财政支持陆海统筹发展的长效机制，切实加大对陆海统筹发展的支持力度，解决或缓解海洋开发及沿海地区发展导致的经济问题、生态问题乃至社会问题，促进陆海统筹、协调发展一体化格局的全面形成。
    （五）探索建立多部门协调机制
    陆海统筹发展涉及面广，在管理对象上既有海域又有陆域，牵扯到众多的行业、部门和沿海地方政府，必须在体制机制创新上有所突破。要切实打破陆海分割、部门分割、区域分割，深化陆海统筹管理体制改革，积极开展海洋综合管理试点，整合管理职能，建立涉海部门联席会议制度或高层次的决策议事机制，统筹陆海行政审批和重大事务协调，切实提高决策的科学性和高效性。从长远来看，随着海域利用涉及利益关系的日趋复杂，依靠一事一议协商解决问题的方式必然难以为继，可考虑制定涉海部门统筹协调的原则和规范，或设立专责纠纷调处的常设机构。
    参考文献
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    作者简介：杨荫凯，男，国家发展和改革委员会地区经济司处长，博士（北京 100824）。