论中国独特的城镇化道路(下)

    利用外资，全国按协议计算，从1979-1989年的11年问，对外借款517.34亿美元，外商直接投资只有337.65亿美元，借款占了大头。这种情况到1990年才开始改变。当年对外借款50.90亿美元，外商直接投资65.96亿美元，直接投资开始超过借款，1991年两者分别为71.61亿美元和119.77亿美元。1992年两者完全逆转，借款只有107.03亿美元，外商直接投资达581.24亿美元，后者为前者的5倍多。1993年则分别为113.06亿美元和1114.36亿美元，直接投资已为借款的10倍。看来邓小平1992年视察深圳讲话已坚定了外商投资信心，打开了对外开放新局面。对外开放城市也由最初的14个沿海城市，很快扩展到全国大部分城市。
    国内愈来愈多的开发商，凭其市场敏感，纷纷争抢新开放市场地皮，以地生财，转手倒卖地皮。当年的北海和海口最为突出。虽然出现一时热闹，大量人口涌入。但仅靠房地产业是支撑不起城市持续繁荣的。这种急于求成的城市化现象容易成为昙花一现。特别是它们主要是靠银行贷款支撑，一遇宏观调控，就成为房地产泡沫，带来严重后果，必须警惕。
    4  快速城市化与城镇密集成长
    伴随城市化快速发展，必然出现某些区域特别容易形成城镇密集成长，这种地理现象，是所有国家都会产生的。我国的特色是这个过程发生得特别快。这与我国人口数量特别多、城市化进展特别快、重视基础设施建设发展等有关，也与对外开放面广，外商投资优先选择区位条件较好的城镇有关。
    1978年以来的30多年中，市镇人口由1.73亿人增至6.9亿人。设市城市包括地级市和县级市由193个增至657个，建制镇2万多个。增加这么多的市镇和人口，地域分布肯定出现重大变化。目前，全国已初步形成比较紧密的长三角和珠三角两大都市区，长三角约10万km2，8000多万人，珠三角4.1万km2，4000万人，与全球早已形成的纽约-华盛顿、日本京阪神等大都市区密集程度和人口规模相似，已有资格列入世界大都市区。仍在形成发展中的京津唐、辽中南、漳厦泉、济-青-烟等4个大都市区也愈益紧密。后起的大武汉、西安-宝鸡、重庆-成都、郑州-洛阳-开封、长株潭等5大片也将在未来城市化进程中，逐步形成一定规模的大都市区。城镇密集程度增加后，其相邻交通必然逐渐高速化，紧密频繁程度增加，成为1-2h交通圈，可以改变人们安排工作、生活、学习、游憩的时间尺度。例如在甲城工作、乙城生活、丙城上学。市场经济在城镇之间也会更加活跃。
    对城镇之间协调规划问题，在我国抓得很早。1956年就开展过10多片城镇的区域规划。1978年后还成立过上海长三角的经济协作办，均因协调困难，未见成效。后来在1980年代还开展过长三角、京津唐等区域规划，也大都纸上谈兵。只有珠三角由于可以统一由广东省领导，协调已初见成效。
    几年前，在大片地区推进主体功能区。划分4类区，包括优化开发或重点开发的城市化地区及限制开发或禁止开发的重点生态功能区等。对禁止开发的生态功能保护区，不给GDP增长指标，并给予财政补贴，比较有操作性。
    5  关于城镇化的客观规律性思考
    5.1  城市化和城市化率
    这虽然是每个国家经济、社会、文化发展过程中一种很重要的现象，是工业化、现代化进程中必然伴生的人类聚居空间演变过程，并有可能对工业化、现代化的发展产生相应的促进效果，但是这个过程过去一两百年来，一直是在市场经济制度环境下自发进行的。
    美国作为一个市场经济发展比较彻底的国家②，地广人稀，得天独厚，对城市发展更是自由放任。人口主要来自移民，迁居极度自由，城市蔓延现象极为严重。因此，他们并不重视城市化和城市化率的演进过程。最近，去美国和美国人、美国学者谈话，很少人谈到城市化和城市化率的问题。有史以来，美国都是根据实际需要，城市各有发展，城市化从未停滞间断，也从未作为发展目标。但其城市化率早年就已达60%，后来达80%，目前根据一些研究部门资料已达90%。长期以来，人口集中，大农业和较大的城市多。随着产业经济发展，工业革新重组，老城和新城仍有发展。原来主要在东海岸纽约以北，西部旧金山至洛杉矶，以及中部五大湖地区，集中形成若干城市群。现在已扩展到东西海岸带、中部及南部城市群，他们作的规划设想，城市群有20处。
    尽管美国由于国情，不重视城市化和城市化率，但城市管理还是不放松。区议会规定了基层居民的权利和义务。许多小区内的工程，必须获得居民认可，一些不合理的新建、改造，往往得不到通过。
    5.2  我国的国情
    我国人口众多，在许多地区人口和城市密集，可用于城市建设适合人居的土地极其稀缺。因此，人们必须高度重视工业化、现代化发展进程中的空间演变的严格管控。土地利用规划管控越来越严。而且我国文化传统就很重视城市的选址和划界。2500年前吴国都城就经过相土尝水，相天法地。当时选定的苏州城址，2500年后仍在原址未变。当时讲究的风水，实际是与生态宜居条件的精选推敲相似的，很符合现代人的挑剔口味。因此在台、港、澳、韩国等地，风水观念仍经久不衰。
    建国以来，我国城市规划人员也一直重视风向和上，下游位置。大家坚持每人居住空间，按列宁批准的测试人均室内居住呼吸换气循环标准为27m3空间容积，折合人均居室9m2。现在看是符合科学发展观的。近来，国内各地还规定每天日照时间，以及城市总容积率不高于2，所有这些都是适应人的生理需求的。
    除了人口、土地和历史传统与美国截然不同，最大差别是建国初期，治国理念以俄国布尔什维克为师，强调集中统一，反对自由放任。在当时的特殊国际国内环境，更是向苏联一边倒。前30年完全照搬了苏联计划经济制度。城市发展完全处在国家计划严格控制之下。这就是前文提到的过程曲折。
    当时，不仅谈不上考虑城市化和城市化率，连对城市的意义和作用，都直接取决于最高领导人的个人意向。如毛泽东一句“还是小城市好”，就在全国出现大量城不城、乡不乡的格局。直到1980年全国城市规划会议报告才第一次大胆批评了这种不符合现代化城市集聚效应的客观规律现象。1965年后全国大量三线建设，形成的城不城、乡不乡的偏僻厂区和工人村，到1980-1990年代，最后都被迫放弃。
    5.3  市场机制的确立
    改革开放以来的30多年，社会主义市场经济机制逐渐确立，从上到下，对发展城市的重大意义和作用逐渐取得共识。特别是农村包产到户，自留地、宅基地合法化，农村市场经济发展更加迅速，解放了此前被束缚的农业生产力，粮食问题逐渐缓解。农民迫切要求广开致富途径，外出打工成为最广阔天地，城市化水到渠成。2000年中央在第十个五年规划中正式明确提出推进城市化的战略，调动了各级各类政府推进城市化的积极性，并逐渐放松了农民进城的政策。改革开放政策的作用已越来越见成效。
    看来，在社会主义市场经济机制下，对城市化和城市化率可以在时机成熟时，有意识的加以促进和加速。但不可违背客观规律。
    6  值得注意的是目前已出现了一些不协调、不可持续问题③
    如：①一些城市过度追求城镇化速度，忽视发展质量和水平，有的甚至人为提高城镇化率，影响了城镇化健康、持续发展；②一些城市不顾当地资源环境承受能力，盲目拓展城市规模，过度消耗资源，破坏环境，还了一些老账，又欠了一批新账，发展和运行难以为继；③一些城市领导随意改变和规避城市规划，盲目大拆大建，相互攀比，搞大市场、宽马路，竞相竞争摩天大楼高度等，严重影响合理规划作用，甚至浪费土地资源；④一些城市管理中各自为政，管理缺位，重复建设，重地上，轻地下，地下管线隐患突出，城市抗震防灾设防标准低，应急安全保障能力薄弱；⑤一些地方违背农业生产规律和农民意愿，盲目迁村并点，要求农民“上楼”、“腾地”，损害了农民利益。
    7  为确保健康城市化、文明生态和城市宜居，宜统一思想，提高认识，立足于我国国情④
    从粮食、水和能源、资源、生态安全的角度出发，在提升城镇化质量的前提下，保持适度的速度和规模。提高各级领导干部对城镇化科学规律和城乡规划基础知识的认识。制定城乡规划建设成效考核指标体系，并纳入地方各级政府的绩效考核，保证我国城镇化和城乡发展沿着健康轨道稳步前进。应研究和落实以下几个方面的办法和措施。
    7.1  大力转变城市发展模式
    建设城市生态文明是我国当前城镇转型发展的迫切需要。要按照绿色、低碳发展理念进行城市建设转型和产业结构调整，推进工业园区生态化。结合我国国情，研究建立新型工业、绿色建筑、绿色交通、可再生能源利用、土地集约节约使用等内容的约束性指标体系。设立建筑报废审批制度，防止大拆大建。
    7.2  加强城乡统筹和区域协调
    为通过城乡统筹规划，推动城乡生产要素的流动和公共资源的均衡配置，需按照我国区域发展总体要求，加强区域协洞，完善重大基础设施选址和产业布局，引导人口合理分布和有序流动，促进大中小城市和城镇协调发展，优化城市发展空间布局。
    7.3  改革创新城乡规划管理体制
    应完善城乡规划政务公开制度，健全城乡规划委员会制度，推进城乡规划的民主决策和社会监督。可研究设立国家城乡规划总督察、城市总规划师制度和城乡规划督察制度，确立违反城乡规划的责任追究制度，任何部门和个人不能随意违反、修改、变更规划。应加大对违法建设查处力度，强化城乡规划的约束力，维护规划的权威性。
    7.4  完善城市综合管理体制机制
    要防止城市建设中人为的部门分割，导致管理混乱和建设、维护的浪费。建立分工合作。责任明确、协调有序、运转高效的现代化城市管理体制，切实提高城市综合管理水平，适应现代文明和社会管理服务的需要，提高应对突发事件和抵御风险的能力，提高城市运行效率。
    7.5  进一步研究村镇的规划建设问题
    村镇建设是我国特色城镇化的一个重要方面。县(市)人民政府应制定覆盖全县(市)域的城乡规划，推进城镇公共服务设施向农村地区延伸。要研究建立村镇规划管理制度，开展派驻乡村规划师制度试点，加大投入和扶持力度，以村庄整治为重点，推进村庄规划编制和事实，科学安排农村公共服务实施和基础设施，不断改善农村生产、生活条件，使城乡发展互补互动，协调发展。
    8  展望
    经济合作和发展组织9位经济专家最近为人们描绘了50年后(2060年)全球经济所面临的主要挑战，有5个方面能促进经济增长的决定因素，其中人力资本的积累将越来越成为增长的决定因素。越来越依赖于工作的质量而不是数量。在他们看来，在教育方面最具增长潜力的国家是印度、中国、土耳其、葡萄牙和南非。这表明中国未来经济发展是有长远发展空间的。中国城镇化无疑将长期继续扩大深化。
    十八大决议指出：我们一定能在中国共产党成立100年(2021年)时，全面建成小康社会，一定能在新中国成立100年(2049年)时建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家。对此，要有坚定的道路自信、理论自信、制度自信！必须顽强奋斗、艰苦奋斗、不懈奋斗。更为宜人、更为文明、更为美丽的城乡前景，将引领人们信心百倍地屹立于世界民族之林。
    注释
    ①系作者根据中国统计局《奋进的四十年(1949-1989)》和《2012年中国统计年鉴》中的1949一2011年历年全社会固定资产投资数自行汇总。其中：1949-1978年的30年仅占0.4%，1979-2011年占99.6%。按投资资金来源分：国家预算资金仅占5.3%，国内贷款占6.2%，利用外资9.7%，自筹和其他来源占78.7%。以上按当年物价指数。
    ②均系作者引用周干峙有关最新文稿资料，如有不当，文责自负。
    ③系作者引用周干峙有关最新文稿资料，如有不当，文责自负。
    ④系作者引用周干峙有关最新文稿资料，如有不当，文责自负。
    作者简介
    宋启林，中国城市规划设计研究院，教授级高级规划师。