旅游功能区规划能否入法？

一、旅游功能区规划的问题由来
    我国旅游业发展虽然起步较晚，但由于其发展必须依托各类资源的整合利用，所以编制旅游规划并不逊于其他行业，从早期侧重于鼓励饭店和引导交通建设以及组织宣传促销这类简单规划，到2003年国家颁布《旅游规划通则》，初步形成了比较完整的旅游规划体系和编制标准。《通则》把旅游规划分为旅游发展规划和旅游区规划，前者是根据旅游业的历史、现状和市场要素的变化所制定的目标体系，以及实现目标体系所做出的安排；后者是为了保护、开发、利用和经营管理旅游区，使其发挥多种功能和作用而进行的各项旅游要素的统筹部署和具体安排。特别要指出的是，由于旅游区是以旅游及相关活动为主要功能或主要功能之一的空间或地域，因此，旅游区规划涉及旅游用地和项目建设、功能布局等领域，具有比较明显的建设性规划特征。
    一直以来，由于旅游规划缺乏法定地位，普遍存在“规划不到位和执行不到位”的尴尬，引发的诸多矛盾不仅遭到业内外的普遍诟病，更是与旅游业遵循科学发展的宗旨背道而驰。因此，从旅游法起草之初，我们就提出将旅游发展规划和旅游功能区规划纳入旅游法的建议。目前《旅游法》草案中写入了旅游发展规划的有关条款，但由于对旅游功能区规划存在比较尖锐的不同意见和观点，没有将其明确写入草案。
    在我看来，意见交锋的核心是旅游功能区规划是什么性质的规划且与城乡规划的关系如何处理。持反对入法的意见认为，旅游区是一个有确定边界的空间或区域，该规划主要是对空间布局和项目建设的安排，与城乡规划存在交叉，因而否定该规划入法。力挺入法的意见认为，旅游功能区是客观存在的，其规划是指导区域旅游发展的空间布局、城乡空间形态和空间管理的方案，写入旅游法有充分的依据。针对两种不同的意见，旅游法起草组曾专门组织了几次实地调研，业内专家也进行了多次论证，但到目前为止还没有形成权威性的结论。
    二、对旅游功能区规划主要特征的认识
    上个世纪八十年代开始，国家和地方着手制定旅游发展总体规划。同时，在城乡规划领域出现了以风景名胜区和历史文化名城为主要对象的旅游专项规划。进入21世纪，随着人文、生态和可持续发展理念的广泛应用，大量旅游风景区、旅游度假区、旅游生态区、旅游主题公园、旅游文化区等各类旅游功能区规划的编制日趋丰富和完善，逐步形成了较为鲜明的特征。
    第一，编制旅游功能区规划成为旅游目的地经济社会管理的内容。随着经济社会发展，不断丰富的物质条件和精神需求使得旅游活动的领域逐步扩大，旅游方式的选择更加多样，旅游保障的功能明显增加。旅游功能区是在自然和人文资源基础上加上系统性的旅游产业要素服务设施和功能所构成的空间或区域现象，不仅满足了各类旅游活动和服务保障方面的需求，而且成为当地经济社会发展的组成部分。因此，编制不同类型的旅游功能区规划是当地经济社会发展总体规划和旅游发展规划必不可少的补充。
    第二，旅游功能区规划既有城乡规划的一般规律，也有其自身特殊性。《旅游规划通则》中规定了旅游区规划层次分为总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划；其内容应包括功能区分和土地利用、内外交通道路、景观和绿地、资源保护、环境卫生和污染治理、近期建设规划和重点项目策划等等，总体看与城乡规划的编制原则大体相同。但旅游功能区的独特要求和特点也是城乡规划所不具有的：一是不受行政区划限制。城乡规划的编制基础是确定的行政区划；而旅游功能区规划不受行政区划的限制，也可以跨行政区划。比如，围绕核心景区周边的村、镇甚至县域地区，统一规划吃、住、购、娱等旅游服务配套设施；对于跨行政区划的旅游区开发，强调以核心资源为基础的空间资源的统一规划和利用等。二是空间形态更加丰富多样。城乡规划的空间布局在其承载力内更注重需要落地的各类有形资源整合与开发建设及功能配套；而旅游功能区规划突出区划内的资源禀赋，在生态、文化、形象甚至制度设计等无形资源上突破空间限制；同时，根据旅游用地在空间上是不连续的特点，将那些彼此受益的活动集中起来进行规划，为旅游功能服务。三是相关功能可以叠加。城市规划兼顾了居住、交通、生产和游憩等各个方面的空间布局要求，比较强调层次性和完整性。旅游功能区规划则可以根据需要在城市规划的空间布局内叠加旅游功能，比如整体形象设计和衔接性服务配套、整体经营环境和支持性制度安排等，并不影响规划空间内既有功能的发挥，还可以通过增加和完善旅游功能提升城市规划的整体服务水平。
    第三，四川汶川地震灾后恢复重建编制旅游功能区规划的示范效应。根据胡锦涛总书记提出的“宜旅则旅、宜工则工、宜农则农”的灾后重建指导方针，国家和四川省确定了以旅游业为先导产业的灾后重建原则，将旅游功能区规划确立为区域上位规划，从战略规划的高度审视和统筹区域发展，统筹区域的城乡规划、土地利用规划，建立协调城乡发展的空间管理体系。通过编制旅游功能区规划，实现了以旅游业为主导产业的城乡空间布局和土地利用方式，使灾后重建的经济中心、城镇体系、产业聚集区和基础设施等都围绕旅游业发展进行功能布局和生产要素配套，为完成灾后重建任务发挥了重要作用。
    三、辨析旅游功能区规划的入法依据
    据了解，目前的《旅游法》草案中保留了体现旅游功能区规划的修改空间。在全国人大常委会第一次审议后，《旅游法》草案修改工作将进入新的阶段。为此，需要旅游业界和法律界关注旅游功能区规划问题，从多个方面论证和求解旅游功能区规划入法的依据。
    第一，在城乡规划体系之下，已经存在依法编制的专项建设性规划。按照有关部门的解释，城乡规划涵盖了所有土地空间范围内的建设领域。但是，据笔者了解，岂不说铁路、交通、管道和绿化等法律法规中明确要求编制本部门的专项规划，就是负责执行《城乡规划法》的部门自身也有一部《风景名胜区条例》，该《条例》规定风景名胜区规划的编制包括下列内容：风景资源评价；生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度；风景名胜区的功能结构和空间布局等。风景名胜区是旅游功能区的一类，该规划编制可以入法，说明旅游功能区规划入法不存在规制障碍，可谓法律面前人人平等。
    第二，旅游功能区规划入法可以实现与城乡规划的衔接。《城乡规划法》第十七条规定，规划内容包括功能分区和各类专项规划，这就为旅游功能区规划与城乡规划的衔接提供了法律依据。从各地的实践看，编制旅游功能区规划必须符合城乡规划的总体要求，这不仅体现在旅游功能区规划本身符合城乡规划的一般规律，很容易做好衔接；即使按照旅游功能区的特殊性要求，也因其多元化而容易与城乡规划实现多点多面的衔接。
    第三，编制规划的现代理念趋向开放式和动态化，特别是在多元化的规划体系下，各类专项规划相互支撑、相互融合是必由之路。国务院颁布实施的《全国主体功能区规划》就是开放性规划的重要突破，在符合该规划确定的鼓励性、限制性和禁止性开发要求的国土空间范围内，各类法定规划均可以在所辖领域开展编制和实施工作，发挥各自的作用。因此，即便今天看上去一些法定规划存在规制障碍和冲突现象，今后迟早会在科学立法引领下逐步消融。只要用开放的观念理解旅游功能区规划写入旅游法的诉求，什么样的技术性问题都可以得到解决。