[观天下]张文春：简评特朗普的税制改革及其影响

    2017年9月27日，美国总统特朗普及国会共和党领导人在印第安纳州公布了美国税制改革框架文件。特朗普宣称通过税制改革实现以下四大目标：一是使美国税法简单易懂；二是让美国企业更有竞争力，进而创造更多的就业岗位，并提高工资水平；三是降低中产阶级家庭的税收负担；四是将3万亿到5万亿美元的海外利润带回美国。
    改革方案的内容
    个人所得税。个人所得税税率，将从目前的七档降至三档，分别为12%、25%和35%。提高个人所得税标准扣除额，家庭标准扣除额提高到2.4万美元，个人标准扣除额提高到1.2万美元。税制改革方案可能会废除当前的纳税人个人免税额，而大范围提高“儿童税”减免。没有孩子的纳税人提供新的不可退还的税收优惠。诸如慈善捐赠和房屋抵押贷款纳税扣除税收优惠保持不变。税制改革将取消大部分的法定扣除项目。
    企业税。公司所得税率从35%下降到20%。致力于消除公司替代性最低税。C型股份有限公司产生的净利息支出抵扣将受限，同时审查其他公司的此类抵扣等。
    国际税收。海外利润汇回优惠，鼓励此前留存的利润回流美国，进而增加国内投资。取消现在的属人原则税制，实行属地原则税制。
    其他。新税制改革方案呼吁保留“研究和开发税收优惠”和低收入者住房的税收优惠。还建议取消联邦遗产税、隔代转让税和替代性最低税等。
    美国学界的反应
    研究结果显示，新税制改革计划将对包括特朗普在内的富人有利，对美国大型公司和最富阶层是“巨大的暴利”。对富人来说，取消遗产税和替代性最低税都是利好。
    对中产阶层而言，特朗普虽反复承诺，将减少中产家庭的税收，但税制改革计划没有具体规定减税的收入门槛。虽然计划还提议，用儿童税收抵免取代现行的税收减免政策，但政府也未明言到底能抵免多少。因此，尽管部分家庭可能会减税，但另一些家庭最终可能是缴更多税款。美国税务基金会依据税制改革方案预计，到2018年美国纳税人将平均少纳税约1600美元，但分布很不均衡。其中，收入排在前1%最富有人群（年收入高于73万美元）将平均少纳税约13万美元，税后收入将平均增加8.5%；而收入排在后95%人群的税后收入仅平均增加1.2%。
    与1981年里根总统的大规模减税和2001年乔治·布什总统的减税计划相比，多数学者认为，特朗普的这次减税“红利”将会很有限，因为时势已今非昔比。首先，里根和乔治·布什都是在经济衰退时期减税，而目前美国经济已处于扩张态势，减税效果可能不如预期。其次，里根和乔治·布什减税时，联邦债务规模比现在小，公共债务/GDP分别为24%和31%，如今已达到77%。特朗普虽然表示减税不会增加联邦债务，但历史证明，里根与乔治·布什的税制改革结果都推升了债务。彭博社日前对26名经济学家进行了调查，其中有21人预计，美国总统特朗普的税改计划将在未来10年导致美国预算缺口扩大。美国国会预算办公室此前预计，未来10年联邦债务将增长逾10万亿美元。联邦预算问责委员会估计，按照税制改革计划，10年内共计减税约5.8万亿美元，到2027年时将新增2.2万亿美元开支，导致美国的债务水平会推高到100%以上。第三，里根和乔治·布什出台减税计划时，联邦财政收入占国民经济的比重较高，但眼下，这一比重却处于中等水平。如果利率处于低水平，而经济增长又未能弥补减税造成的损失，那么，大幅减税将让联邦赤字和债务激增。
    美国税收政策中心的学者表示，减税对带动投资的效果可能也不会太明显。关于美国2003年税率下调对企业股息的影响，有研究表明，低税率对投资并无明显影响。特别是，当年布什政府实行5.25%的优惠税率，试图吸引美国跨国公司的海外利润转回国内，效果并不佳。另外，公布的方案对那些采取合伙制转缴个人所得税的小企业而言，税率为25%，高于一般企业的20%，会引发这些小企业主的不满。
    美国税制面临的问题是，虽然名义所得税率较高，但由于存在繁多的税收抵扣和减免项目，美国的实际征税收入却比较低。经合组织（OECD）发布的《1965-2015年税收收入统计》（Revenue Statistics 1965-2015）显示，2015年美国税收占国内生产总值的比例为26.4%，低于经合组织34.3%的平均水平。因此，单靠减税并不能解决美国的税收问题，还需要改革税制和堵塞税收漏洞。
    当年里根政府经济咨询顾问委员会主席，哈佛大学经济学教授马丁·菲尔德斯坦认为，特朗普的减税措施在扩大预算赤字的同时，会促进经济增长。诺贝尔经济学奖获得者，哥伦比亚大学教授约瑟夫·斯蒂格利茨则认为，对富人（包括有钱的大公司）的减税解决不了任何问题。这样的税制改革方案，不能降低预算赤字，只会减少收入，最终导致债务规模膨胀，加剧美国现在面临的许多问题。加州伯克利大学经济学教授布拉德·德隆认为，应汲取1986年税制改革的经验，而特朗普的减税方案达不到预期目标。
    我国需要未雨绸缪
    美国共和党虽然控制着国会参众两院，但自特朗普2017年1月上任以来，共和党在重大立法方面尚无建树。推翻奥巴马医改的医保改革法案此前在国会遭遇重挫，上一次提出的边境调节税也寿终正寝。新的税制改革计划虽已正式出炉，但共和党内部的意见未必一致。该计划从提案到议案，能否最终通过国会的审查，更是个未知数。
    如果新一轮美国税制改革通过并实施，极有可能在全世界范围内引发减税浪潮。目前，英国政府已经宣布，到2020年，将企业所得税从20%降到15%，日本、法国等也争相宣布正在制定减税计划。全球2017年202个经济体的公司所得税的法定税率，从最低的乌兹别克斯坦的7.5%到阿联酋的55%，非加权平均值为22.96%。全球的公司所得税税率1980年代以来呈现持续下降趋势。美国作为全球第一大经济体，其减税势必会影响到国际贸易和投资，特别是国际资本流动的方向等，从而产生巨大的外溢效应。
    如果美国大幅降税，将会给中国带来资本外流的压力。面对可能到来的新一轮国际税收竞争，需要未雨绸缪。为了提高中国的国际税收竞争力，为中国企业创造更为有利的竞争环境，可以采取以下财税政策。一是进一步厘清政府的作用，清费立税，为减税创造空间；二是降低个人和公司所得税税率，尤其是个人所得税的最高税率，并减少个人所得税税率的档次，堵塞各种漏洞，清理各种不必要的税收支出项目；三是完善税制结构，逐渐过渡到以直接税为主体；四是研究实行属地原则税制和实行境外税收分项抵免等的可行性。
 
        (作者系中国人民大学财政金融学院副教授）