戴慧：对我国银行业开放政策的几条建议

    1978年以后，我国银行业对外资的开放经历了试点阶段和入世后的扩大开放阶段。在华外资银行的发展相应经历了1979年~1992年的起步发展期、1993年~1997年的快速发展期、1998年~2001年的调整期、2002年以来的加速发展期。截至2013年年底，共有51个国家和地区的银行在华设立42家外资法人机构、92家外国银行分行和187家代表处。外资银行可申请经营的业务范围也已包括入世谈判承诺的业务范围和入世后我国主动向其开放的金融衍生产品交易、QFII和QDII证券投资托管、国债承销、代理保险等业务领域。尽管在华外资银行已在不少涉外业务和国际业务领域占有相当的市场份额，但总体来看，外资银行在我国银行业中所占市场比例和规模仍很小。2013年年底，在华外资银行业法人共42家，占全国银行业金融机构法人总数的1.06%；在华外资银行营业机构资产共25268亿元，占我国银行业金融机构总资产的1.73%；负债共24219亿元，占我国银行业的1.72%；各项贷款共1.11万亿元，占金融机构本外币贷款总额的1.45%。据世行克拉森斯（Stijin Claessens，2012）研究员对全球主要137个国家的统计，OECD国家、其他高收入国家、新兴市场国家和其他发展中国家的外资银行数量占比分别为25%、3%、43%、29%。而世行另一份报告的统计显示，2008年，在90个主要发展中国家中已有80%的国家在10%以上。
    从在华外资银行的既往表现和整体评估看，它们发挥了良好的技术外溢效应，促进了中资银行的绩效提升，也促进了金融创新、银行业服务质量改善以及金融市场发展。尽管其经营行为有时可能会加大市场波动，但在有效监管之下，相应风险仍可控制。这说明，已有的对外资银行的小幅开放是有益的。
    十八届三中全会提出要推进金融等服务业有序开放。银行业开放是金融开放的有机组成部分之一。作为世界第二大经济体，我国难以游离于进一步推进银行业开放之外。在我国与发达国家的双边投资协定谈判及未来的多边贸易和投资协定谈判中，银行业开放难免成为对方关注的领域。那么未来我国银行业开放政策需要坚持哪些原则？中期可以采取哪些相关措施？
    银监会认为，“要坚持‘以我为主、循序渐进、安全可控、竞争合作、互利共赢’的银行业对外开放总方针，统筹兼顾，引导外资银行进一步发挥自身优势，在共享我国经济发展机遇的同时，积极履行社会责任，通过差异化、特色化的发展，为进一步繁荣中国金融市场、引领金融创新、促进我国经济发展方式转变和经济结构调整做出新的贡献。”其中体现的我国银行业开放原则未来仍将适用。在这些原则的指导之下，本文拟对未来我国银行业开放政策，尤其是本轮银行业开放政策提出几条粗浅的建议。
    将银行业开放与银行业改革相结合、协调推进，共促金融发展
    上一轮银行业改革中，将银行业改革与开放同步推进，达到了很好的效果。1997年对大型国有商业银行的改革已经开始，1999年剥离四大国有银行1.3万亿元不良资产，但由于其公司治理未能及时改进，到2003年启动股改前其不良贷款又增加较多。与此同时，亚洲金融危机的发生让国家和监管部门深刻地认识到金融稳定、银行稳健的重要性。于是，加快了商业银行改革，五大国有银行除了农行很快开始股改，在改变产权结构的同时，推进公司治理全面改革。随后，又推进了城信社、农信社的改革，重组出一批城商行、农商行、农合行；重组建成之后也推进了公司治理等一系列银行改革。这些改革中，不仅利用了外资战略投资者的资金和治理经验，还借我国入世之机，开启银行业开放的新阶段，发挥外资银行的竞争和技术外溢作用。可以说，上一轮金融改革的成功在一定程度上也得益于外力和外智，而这个外力和外部智慧主要是外资银行和其他外资战略合作者。
    这一轮金融改革中，利率汇率市场化、资本项目开放、完善资本市场、金融监管、银行业改革等问题已获得充分讨论，其中一些已在推进。而银行业开放作为金融自由化的有机组成部分，事实上可以为以上这些方面的改革起到协调配合的作用。随着利率汇率市场化、资本项目开放、资本市场发展的推进，银行业将面临一系列挑战，一些既有的体制和管理问题也会暴露出来。要解决这些问题，仍需借助外部智慧。国外跨国银行和在华外资银行的先进经营和管理经验对于内资银行仍有借鉴价值。从这个角度看，适度推进银行业开放，并与银行业改革协调推进，将有助于促进我国金融发展。
    尽管我国商业银行整体实力已大大提高，但与外资银行或跨国银行相比，其国际竞争力仍偏弱，管理体系、风控能力、创新能力等方面都还存在较大距离。相反，其经营过程中，仍未摆脱重息差收入、重信贷类资产规模、忽视风险的模式。
    2009年至2013年，中资银行抢平台贷、发放了大量房地产相关贷款和地方融资平台企业贷款。为了规避存贷比限制，创造出许多通过同业（信托、证券集合理财、基金）绕开监管、将信贷挪出表外的方式。这些变相的中长期信贷与银行存款越来越多地转变为短期理财资金，一起加剧了银行的资金来源与运用的期限错配，并呈现出银行流动性不足情况频发的现象。例如，2013年6月、12月银行间拆借市场发生两次钱荒，最终以央行出手相救告结。而今年发生的中诚信托、超日债违约两案使得市场普遍对房地产行业、产能过剩行业相关资产和地方债务风险意识上升。外资银行早在2010年就已经发出对平台贷、房地产业贷款信用风险的担忧，一些外资银行前两年已开始适当压缩相关贷款比重。而中资银行自2013年三季度开始不良贷款率上升，重视此类信用风险上升偏晚。这反映了中资银行风险管理能力不足、尚未摆脱传统的重资产规模而不够重视质量的经营模式。
    另一方面，过去几年，中资银行通过表外变相信贷为房地产业、产能过剩行业等提供高利率融资，某种程度上加剧了资金配置效率偏低，脱离实体经济健康发展所需的情况。而其表内信贷中仍有一部分为向国有企业提供的优惠利率贷款。构成实体经济主要部分的中小企业却仍然承受着融资难、融资贵（可以说，我国既存在向下的金融抑制，即优惠利率太低而存在信贷配给，也存在向上的金融压制，即市场利率太高而中小企业无法得到贷款）。我国的利率完全市场化（目前其实主要就剩存款利率上限未取消），有助于解决金融压抑问题。但与此同时，中资银行将面临息差缩小、存贷款的利率（价格）敏感性提高、过去高度依靠生息资产业务盈利的模式亟需转型等挑战，其服务定价能力、资产负债管理能力、风险管理能力都需要相应提高，相关业务的后台管理流程也将需要再造，信息服务系统也需要改进。
    这一系列的银行微观改革要求，缺乏国内经验可资借鉴。虽然招募一些国际化人才有助于问题的解决，但个别人才难以解决整个管理系统层面的问题。因此，中资银行还需要借助更大的外力和外部智慧，通过与跨国银行和外资银行合作来引入先进的管理技术和理念，并通过干中学、技术溢出、与其他中资银行的竞争中模仿来进一步传播。
    此外，本轮改革讨论中还强调了改变国有控股银行的所有制结构。但是改变产权结构的目的需要从整体维护银行业稳定的角度予以把握。如果单单是为了改进公司治理，那需要明确，产权结构只是公司治理的一部分，公司治理包括股权结构、发展战略、内部控制、业务流程、信息披露、信息系统建设、激励约束机制与人力资源管理、外部中介机构（如审计）作用等多个方面，是一个系统工程。如果不能制定较好的规则（如切实发挥董事会及专门委员会责任，明确少数股股东和独立董事的权力和作用、董事会和监事会成员组成结构等）并全面推进，公司治理、管理效率难以全面改进。这一点，对于引入何种性质的新股东（民资或是外资）都同样适用。
    新一轮银行业开放中，对内开放与对外开放可以互补，共同促进银行业竞争格局的改变。
    从产业层面来看，长久以来，我国银行业集中度过高、竞争不足，这一局面需要逐步改变。十八届三中全会后，政府已表示向民营资本开放银行业（即“对内开放”）。这包括两个层面，一是银监会已经允许民营资本申请开办银行，另一个则是鼓励民营资本参股。民营银行的加入无疑可以增加竞争。而民营资本参股在上一轮改革中就已开始。据统计，2013年，民资占比超过50%的中小银行已有100多家，其中100%民资的银行有3家，全国农村中小金融机构民资占比已超过90%，村镇银行民资占比达到73%。也就是说，要继续扩大民资参股程度可能意味着允许其更多地参股城商行、股份制银行甚至是国有控股银行。但是，需要注意的是，无论是哪个层面的对内开放，都需要充分考虑民营资本的能力。这不仅包括资本实力，还包括专业的银行经营与管理能力。而现实是，我国民营资本在经营管理银行方面缺乏实际经验，新生的民营银行经营过程中有可能存在过多为关联者（包括股东）服务、不顾债权人利益风险的情况，这也是银监会尚福林主席在今年两会期间在接受记者相关提问时提出会对未来新开业的民营银行加强关联者监管、要求其建立生前遗嘱的原因。在2014年1月召开的全国银行业监管工作会议上，银监会已为民营银行试点的制度设计定下了四大基石，即：强调发起人的资质条件、实行有限牌照、坚持审慎监管标准、订立风险处置安排。即便是那些已担任大型股份制银行大股东的民营企业来投资兴办民营银行，解决国内专业银行家资源紧缺问题、新建成套的银行管理制度和信息系统、完善硬件、网点扩展等都需要很长时间，这决定了新生的民营银行将需要较长的培育期，中期内难以很大程度地改变银行业竞争格局。为了让其健康成长且不破坏金融稳定，监管部门还需要对其经营的稳健性和审慎性予以高度关注。
    与之相比，适当提高我国银行业对外资开放度未尝不是一个相对容易和安全的办法。一些外资银行已作为战略合作者或财务投资人参股中资银行，不少在华外资银行已经摆脱危机中的颓势、在华扩张欲望较强。而且他们的管理人才水平较高，银行整体的专业技术实力也很强，经营稳健度总体较高。适当提高对外资的开放度不仅可以增强我国银行业的竞争，还可能相对有利于促进我国金融稳定。这也是为什么在对内开放的同时，还可以适度扩大对外开放程度的原因。
    把握好银行业开放和其他金融自由化改革措施的节奏与秩序，以保证平稳过渡
    麦金农曾经在总结拉美国家金融改革的教训后，提出金融自由化最优秩序的设想。他认为国内金融部门的自由化改革（包括放开利率、改革银行体系、发展金融市场）应先于外部金融部门的自由化（包括放开对外资银行的限制、实现资本账户可兑换等）。但是在实际实行过程中，大多数国家的各类金融自由化措施往往是交叉推进的。尽管如此，麦金农提出的最优秩序仍有一定的参考价值。未来我国在推进外部自由化时，需要把握节奏，以为实行利率市场化、本国银行改革提供较好的外部环境，防止因过快推行外部自由化改革，而过度挤压本土银行的生存空间。
    拉美不少国家在金融自由化初始阶段，准许一大批外国银行进入本国银行业和国内资本市场，造成金融动荡，是一个大教训。例如，阿根廷自1992年开始加速银行业私有化及对外资的开放。1992年，阿根廷本国控制的银行资产占全部银行资产的82%；而到1997年，本国控制的银行资产占比降到48%，外资控制的银行资产上升到52%；到2001年，本国控制的银行资产比重进一步萎缩至33%，外国资本控制的资产占到67%，占压倒性优势。外资银行的控制及比索贬值加速了阿根廷的货币美元化、外债增长。2001年因俄罗斯金融危机等引发其资本流入暂停，比索急剧贬值，货币和外债危机爆发。民众将比索现金和存款兑换成美元转存入外资银行，而外资银行却冻结民众存款，将其大量转移至境外，加剧资本外逃和金融动荡。之后，阿根廷政府不得不实行债务比索化、资本流动控制、取消银行实行的存款冻结、保护存款人存款价值等政策措施。
        
    多家外资银行继续撤出阿根廷市场，使得危机持续。危机中，阿根廷政府对银行和金融系统的调控能力丧失、没有独立的货币政策、受制于人的弊端表现得淋漓尽致。
    我国未来推进银行业开放、资本项目开放时，需逐步、渐进、可控地推进，优先实行对内自由化，审慎地推进对外自由化。在资本项目开放方面，目前我国已经开始在对外借贷与担保、对外直接投资和证券期货投资等方面进行一些试点（如在上海自贸区、深圳前海、温州），并扩大了QFII和QDII额度和范围，减小了对FDI的审批范围。在未来银行业开放过程中，应注意其与资本项目开放交叉推进产生的风险可控。对于目前资本项目开放程度较高的上海自贸区，应在鼓励区内银行业对外开放的同时，加强监管和跨境资金流动监控，防范风险。
    渐进和适度地提高银行业对外资的开放度，促进银行业竞争和金融发展
    我国入世虽已13年，但银行业对外资狭义开放度仍不到2%。未来我国银行业的开放度达到什么水平算是理想、适度？这需要根据本土银行的总体竞争力、我国金融发展的水平、市场容量、金融和经济开放的总体水平等多种因素综合权衡考虑。就我国目前的发展阶段，决定银行业开放度还需从两方面考虑。
    一方面，与发达国家相比，我国银行业并不发达。考虑到金融安全是一国经济安全的重要组成部分，对我国银行业实行一定的保护是有必要的。另一方面，为了解决本土银行的问题，改变银行业市场结构、促进有效竞争和银行体系效率提高、服务改善，继续适当提高银行业对外资的开放度也是很有必要的。
    因此，可以考虑在未来十年中将银行业对外资开放度逐步提高到5%-10%的水平。但前提是，必须是渐进、风险可控的推进。开放的方式，包括批准更多的外资银行法人/分行和分支机构，或是考虑允许外资银行和外国银行对中资银行投资并控股（并购方式）。但考虑到金融安全性，批准外资银行投资控股本土银行暂时只针对区域性银行、或者说中小型银行较为合适，且最好不要在我国重要经济区域形成垄断。并购价格一定要合理确定，防止再出现近年来对上一轮改革中参股的外资战略投资者在禁售期结束后出售股份、获取高额增值收益的广泛质疑。在批准外资银行新设分支机构的方法方面，考虑到过去审批慢、限制多等受到外资银行质疑的方面，可采取简化行政审批程序、缩短审批时间的方式，还可考虑允许外资银行每年提交分支行设立计划、一次性申请方式。在准入业务范围方面，也可有所扩大。例如，增加外资银行债券承销牌照、基金分销牌照，降低人民币业务准入门槛等。
    当前，我国正在与美国和欧盟商谈投资协定，同时，外部面临TPP（跨太平洋战略经济伙伴关系协定）和TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定）谈判推进的压力。为准备未来的国际投资和贸易协定谈判，我方会先对拟开放领域和方式做出预想。鉴于银行业开放一向是美欧等对我国较期待的领域之一，我方不妨先对新的银行业开放方式、范围做出构想，以在谈判中处于主动。如果以负面清单方式决定外资准入范围，银行业最好设为限制准入型。而对外资银行给予准入前国民待遇方面不宜承诺太多。
    在提高开放度的同时，继续加强监管、严控风险，并改善监管环境
    近中期应继续加强法人监管与属地监管的协调。随着外资银行的规模扩大，有必要重新考虑监管分工，明确中央和地方监管部门监管责任，对外资银行分类监管。在理顺各监管部门的监管责任、明确主要监管责任方的同时，减少多头监管，提高监管效率。秉持风险为本和法人监管的理念，切实抓好“两个有效、三个充足”（即提升公司治理和内控有效性，确保资本充足、流动性充足和不良贷款拨备充足）。加强对外资银行金融创新业务的监管。同时，继续加强国际监管交流与合作，防范跨境风险。