巴曙松：当前金融改革战略和路径研究

    摘要：金融改革是新一轮以提升全要素增长率、促进经济转型为重要政策目标的经济改革的重要内容之一。目前，中国劳动力、土地等生产要素投入在不同程度上均面临瓶颈，经济转型的重心转向提高资源配置效率，通过加快制度改革和市场建设释放各要素活力和经济增长潜力。就资金而言，过去较长的一段时间，金融体系改革发展的出发点是适应劳动力、土地以及其他要素总体较为充裕的禀赋，重点强调金融体系动员资金的功能。因此，利率、汇率等资金价格的管制，以及能够迅速动员储蓄、集中力量“办大事”的间接融资体系等总体上适应了前一阶段经济增长的要求。随着中国要素资源禀赋出现根本性变化，新时期对资源配置效率的要求已经超越了对铺摊子的规模诉求。这相应需要一个更加高效、市场化、富有弹性的金融体系支持经济转型。
    目前，中国金融体系的很多方面还停留为传统经济增长动员资金的定位上，在经济转型的背景下正在凸显出越来越多难以调和的矛盾和问题。具体表现为：1、金融体系功能不适应经济转型要求和城镇化要求。目前中国金融体系的功能和结构主要围绕着为重工业初期的制造业和固定资产投资服务，能够获得正规金融体系支持的往往是重资产的大企业，轻资产的服务业、农业、科技企业等的金融需求难以得到满足。同时，银行体系“短借长贷”期限错配风险不断积累，迫切需要金融市场提供包括权益性资金、市政债、民间资本等多元化融资方式，以及养老金等长期资金提供者，满足城镇化的长期融资需求。2、金融市场结构失衡，突出地表现为以间接融资为主，直接融资由于行政管制和审批等发展严重滞后。以间接融资为主的低风险偏好决定了其难以将信贷资源向科技型和轻资产企业倾斜，对经济转型和产业升级金融支持十分有限。3、金融机构的微观基础有待进一步夯实。银行公司治理改革“形似而神不似”，行政因素和政治周期对于银行的影响相对突出，需要长期投入的发展转型难以顺利推进。4、金融监管体系滞后于金融实践，现行分业监管体制与大量涌现的跨业创新不匹配，中央与地方金融监管职责亟需明确。
    当期金融改革的总体思路应当是围绕服务经济转型升级和全要素生产率提升来展开。以建议更加富有效率金融市场和更加市场化的金融机构来化解当前经济金融体系中存在的地方融资平台及高杠杆率的风险；以发展直接融资市场体系和多元金融工具加速推进中国的重工业化进程，同时为高新科技企业、战略新兴产业、城镇化提供金融支持；以加快利率市场化改革和强化功能监管改革来提升监管部门和宏观调控部门对整个金融体系的调控能力；以推动人民币国际化来抓住全球金融动荡背景下中国金融业发展的有利时间窗口；以社会资本有序进入金融行业增加金融体系的活力；以金融改革配合其他经济领域的重要改革，提高改革的协同效应。
    考虑到新一轮金融改革以提高金融资源配置效率与金融服务实体经济的功能为重点，可以七个方面为主要突破口。一是稳步推进利率和汇率市场化；二是推动资本项目可兑换进程，循序渐进推进人民币国际化；三是完善金融市场体系；四是建立支持城镇化发展的金融体系；五是改善金融机构股权结构，完善公司治理；六是构建中央与地方分层有序的金融管理体系；七是完善金融宏观审慎监管制度框架，提升金融监管协调的有效性。
    党的十八大提出，要深化金融体制改革，健全促进宏观经济稳定、支持实体经济发展的现代金融体系。中央经济工作会议明确要求，要着力提高经济增长质量和效益，表明未来一个时期中国经济增长的重心由依靠资源投入转向提高资源配置效率和创新驱动，也即全要素生产率的提升。因此，当前金融改革的战略取向和路径安排应当围绕服务经济转型升级和全要素生产率提升来展开。
    一、金融改革是新一轮以提升全要素增长率为目标的经济改革的重要线索
    支持经济增长的主要资源是资金、土地和劳动力。目前，中国劳动力、土地等生产要素投入均面临瓶颈，经济转型的重心转向提高资源配置效率，通过加快制度改革和市场建设释放各要素活力。就资金而言，过去较长的一段时间，金融体系改革发展的出发点是适应劳动力、土地以及其他要素总体较为充裕的禀赋，重点强调金融体系动员资金的功能。因此，利率、汇率等资金价格的管制，以及能够迅速动员储蓄、集中力量“办大事”的间接融资体系等总体上适应了前一阶段经济增长的要求。随着中国要素资源禀赋出现根本性变化，新时期对资源配置效率的要求已经超越了对铺摊子的规模诉求。这相应需要一个更加高效、市场化、富有弹性的金融体系支持经济转型。
    目前，中国金融体制还没有将重点转移到提高全要素生产率上来，金融功能、机构、市场以及监管的各个层次上都不同程度地存在失衡问题，已经明显滞后于整个经济体制改革的进程，并制约了经济结构的调整和优化。具体而言：
    （一）金融体系功能难以适应经济转型要求
    如前所述，中国金融体系的很多方面还停留为传统经济增长动员资金的定位上，忽视了金融内在的提升资源配置效率和降低系统性风险的功能，在经济转型的背景下正在凸显出越来越多难以调和的矛盾和问题。
    一是经济体系中存在大量得不到金融服务的薄弱环节。目前中国金融体系的功能和结构主要围绕着为重工业初期的制造业和固定资产投资服务，通过利率管制人为压低资金成本。在这种情况下，能够获得正规金融体系支持的往往是重资产的大企业，轻资产的服务业、农业、科技企业等的金融需求难以得到满足。而后者恰恰是新一轮产业结构优化升级的重点。据统计，2012年末人民币小微企业贷款余额为11.58万亿元，仅占总贷款余额的18.4%，而发达国家这一比例为53%。
    二是现有金融体系不足以支持中国经济的转型和产业的升级，也不足以支持城镇化推进中的大规模融资。新一轮经济的转型升级应当伴随着金融资源从重资产行业向轻资产的新兴产业重新配置，也即落后产能产业应当“去杠杆”，科技创新和新能源、新材料等新兴产业应当“加杠杆”。然而，在目前经济增长减速的背景下，重资产行业的杠杆率依然居高不下，新兴产业融资难的问题始终没有得到有效解决。这背后折射出以银行业为主导的金融体系的低效率。同时，城镇化是新一轮经济增长的重要引擎。据估算，未来十年大概每年需要2-3万亿的基础设施资金投入。目前，作为融资主体的银行体系“短借长贷”期限错配风险不断积累，难以腾挪更多出长期信贷支持，迫切需要金融市场提供包括权益性资金、市政债、民间资本等多元化融资方式，以及养老金等长期资金提供者。
    三是金融抑制引发的双轨制一定程度上造成了金融体系功能的紊乱。利率和汇率是引导金融资源配置的最有效信号，资金价格的双轨制必然导致资源的错配。在当前金融体系下，管制的利率体系与市场化的金融市场并存，在岸的人民币市场受到较多管制与离岸市场上自由的市场定价并存。以前者为例，目前银行存贷业务仍实行利率管制，而非银行金融体系以及为规避利率管制而创新出来的金融业务则采取市场化的利率体系。利率双轨制衍生出大量的资金套利行为，并使得宏观调控面临的环境更加严峻。资金在银行业表内业务与表外业务之间相互转换，央行宏观调控的效果大大减弱。这些事实上的金融双轨制带来的种种问题，必须通过进一步市场化来改进。
    （二）金融市场结构失衡
    一是以间接融资为主的低风险偏好难以支持经济转型升级。美国过去30年先后以重工业、科技行业为主的经济转型过程表明，在支持创新、动员金融资源方面，资本市场比银行体系更富有效率。而中国金融体系突出的特征是以间接融资为主，直接融资发展严重滞后。从融资结构看，2012年社会融资总量中，只有13.9%来自于债券和股票；从资产规模看，银行业金融机构的资产规模在90%以上。间接融资主导的金融结构不仅导致系统性风险主要在银行体系内部积累，同时银行的低风险偏好决定了其难以将信贷资源向科技型和轻资产企业倾斜，对经济转型和产业升级金融支持十分有限。
    二是行政管制和审批是导致直接融资欠发达的重要原因。债券市场方面，由于主管部门不同，交易所市场和银行间市场存在分割，无论是市场参与主体、上市交易品种还是市场的托管清算均未实现统一，且交易所市场发展滞后于银行间市场。股票市场方面，证券的发行和上市交易受到行政审批限制，大量有活力的创新型企业难以获得上市融资的机会。行政力量的过度介入相当于为股票、债券等证券品种附加了隐性政府信用背书，不利于投资者的风险识别。
    三是股票市场结构仍待进一步调整。股票市场层次较为单一，主板、中小板、创业板和代办转让系统呈不稳定的“倒金字塔”形；养老金和保险等长期机构投资者发展迟滞，A股市场专业投资者持有市值不足两成，远低于发达市场七成左右的占比情况；一级市场价格严重高于二级市场，2012年新股平均发行市盈率为47倍，而二级市场平均市盈率仅为17.8倍；估值结构不合理，蓝筹股价格明显低于非蓝筹股价格，绩差股价格畸高，严重背离企业内在价值。
    （三）金融机构的微观基础有待进一步夯实
    一是股权结构不够合理，国有股“一股独大”现象依然突出。截至2010年底，中国银行业股权结构中，国家股占53.85%，国有法人股占6.81%，远高于全球大型银行最大股东的持股比例。中国银行业股权结构的不合理，一方面使得银行的公司治理改革“形似而神不似”，行政因素和政治周期对于银行的影响相对突出，需要长期投入的发展转型难以顺利推进，基于良好公司治理的风险防范难以有效实现；另一方面，在经济发展要求信贷规模持续扩张的情况下，银行很容易陷入“信贷扩张-风险资产累积-再融资-再扩张”的循环，而国有股占据主导地位也使得财政资金难以满足持续的银行再融资需求。
    二是政策性银行与商业银行权责划分不清。政策性银行与商业银行本应以市场和公共领域为界限，形成互为补充的格局。然而，目前双方业务均突破了原有边界。一方面，商业银行参与的地方平台贷款一定程度上带有政策性业务性质。另一方面，部分政策性银行也逐步介入商业银行业务，依赖其拥有资金成本低、国家信用隐性担保、政策优惠等优势，与商业银行争利。同时，政策性银行偏离其初衷，也会使原有应得到政策扶持的薄弱环节融资难问题再次凸显。
    （四）金融监管体系滞后于金融实践
    一是国际金融监管体系改革要求建立宏观审慎监管制度。国际金融危机后，全球金融监管层面进行了大量总结和反思，彻底改变了以往的监管模式和监管架构，由片面实施旨在控制单家银行风险的微观审慎监管转向注重旨在防范和化解系统性风险的宏观审慎监管。在这种背景下，中国的金融监管一方面需要适应国际监管改革的变化和发展，构建适合中国国情的宏观审慎监管制度；另一方面需要积极参与国际监管改革制度设计，在新的国际规则的制定和修订中体现中国的声音，同时加强国际监管合作，防范风险在不同国家之间的蔓延和扩散。
    二是现行分业监管体制与大量涌现的跨业创新不匹配。综合经营的不断推进和跨领域金融创新产品日益涌现，对现行的分业监管提出了挑战。现有的监管体系缺乏明确的责任划分、良好的协调机制，分业监管体制造成了中央银行与监管部门，以及监管部门之间的行政分割，出现监管真空、监管冲突和监管重复并存、协调难度加大等问题，形成了监管体系中的潜在风险。例如，目前各金融机构开展的资产管理业务，由于归属于不同的监管机构，在资本要求、投资渠道上的适用规则存在较大差异，进而影响其资金成本，造成了通道业务等套利行为的出现。
    三是中央与地方金融监管职责亟需明确。与大量新兴金融机构在各地涌现相矛盾的是，地方金融管理部门注重准入审批忽视行为和风险监管。在这种情况下，如何发挥中央金融监管部门的指导和协调作用，适当下放部分金融监管权和政策制定权，明晰中央与地方在金融监管上的职责，从而充分调动地方政府积极性，成为在全局的金融体系稳定与局部的金融市场活力达成平衡的关键。
    二、当期金融改革的主要思路
    一是以金融改革来化解当前经济金融体系中存在的金融风险。从中国历次金融风险的化解经验来看，加快改革是寻求防范和缓释风险的有效途径。当前，经济运行中的金融风险主要表现为地方融资平台、影子银行、企业杠杆率偏高等带来的金融体系风险收益错配和期限错配。这些风险的化解从根本上有赖于更加富有效率金融市场和更加市场化的金融机构，消除资金价格的双轨制，引导资金按照市场规律优化配置。
    二是以金融改革来促进经济转型和产业升级，
    并支持城镇化的继续推进。实现经济发展方式的转变，必然要求金融资源要素沿着调结构的路径转移配置，提高资源和要素的利用效率。通过发展直接融资市场体系，开展高风险高收益的股本或债券融资，依托于风险投资和资本市场等市场化筛选机制，加速推进中国的重工业化进程，同时为高新科技企业和战略新兴产业提供金融支持。通过促进市政债券、资产证券化等多元长期融资工具的发展，培育养老金、保险机构等长期资金提供者，满足城镇化融资需求。
    三是以金融改革来提升监管部门和宏观调控部门对整个金融体系的调控能力。通过加快利率市场改革，实现数量调控向价格调控方式的转变；通过加快监管机构协同监管改革，调和中国金融业分业监管模式同混业经营趋势之间的矛盾，进一步完善监管部门之间的协调合作机制与信息共享机制，逐步实现由机构监管向功能监管转型。
    四是以金融改革来抓住全球金融动荡背景下中国金融业发展的有利时间窗口。国际金融危机后全球金融体系和货币体系面临重构，为人民币国际化、金融机构加快“走出去”步伐创造了有利外部条件。加速推进人民币金融资产的多元化，建立一个更加富有深度和广度的金融市场，促进人民币跨境适用和可兑换，鼓励金融机构服务企业跨境并购，都是推动人民币国际化过程中的重要改革，一定程度上也可以倒逼国内金融体系改革。
    五是以金融改革吸引社会资本有序进入金融行业，促使金融行业成为富有活力的重要支柱产业之一。通过放开市场准入，允许民间资本进入正规金融体系，一方面可以缓解目前“两多两难”困境，降低民间资本从事不受监管的非正规金融交易活动所带来的借贷信用风险和社会稳定风险，另一方面，打破由于准入门槛造成的行业垄断，提高金融机构的经营效率，增加金融行业的竞争和活力。
    六是以金融改革配合其他经济领域的重要改革，提高改革的协同效应。当前的经济改革是一个系统性工程，包括财税体制改革、养老金体系改革等多项根本性制度变革。各项制度中过去存在的体制机制性问题往往相互交织，需要加大改革的统筹规划。例如，养老金体系改革涉及到如何适应人口老龄化压力，提升养老金投资效率。这与金融体系的改革密不可分。
    三、金融改革的基本框架和主要突破口
    面对经济转型和产业升级的新要求，只有坚持市场化导向，进一步释放金融体系活力，建成完善的金融机构体系、金融市场体系、金融运行体系和金融监管体系，才能有效分散金融风险，为实体经济全要素生产率的提升和经济转型提供强有力的金融支持。如果说上一轮金融改革主要致力于改革微观金融机构，新一轮金融改革的重点则应逐步转移到构建制度、完善市场、提高金融资源配置效率与金融服务实体经济的功能上来。建议以下述七个方面作为主要突破口，进一步推动金融体系改革。
    （一）稳步推进利率市场化
    建议在目前利率市场化的基础上，继续按照“先长期后短期、先大额后小额”的思路，进一步扩大中长期定期存款的浮动区间，并逐步扩大至短期和小额存款利率上浮区间，最后完全放松存贷款利率浮动限制。同时，逐步放开与存贷款有关联性或有替代性的金融产品和服务定价，推动整个金融产品与服务价格体系的市场化。进一步发挥上海银行间同业拆放利率（SHIBOR）的基准作用，扩大其在市场化产品中的应用，同时促进利率品种的多样化和结构的合理化，形成完整的收益率曲线，各种期限利率实现动态联动变化。进一步确立市场定价权，允许债券违约的出现，使投资者能够独立判断客户风险并制定相应的风险溢价，形成风险收益曲线；加强金融机构风险定价能力建设，防止系统性定价错位。
    在进行利率市场化建设的同时，应同时推进相关配套制度的建设，从而尽可能降低改革对金融市场和宏观经济的负面冲击。一是规范金融机构市场退出机制。利率市场化所带来的金融竞争必将产生“优胜劣汰”，而中国金融体系中目前尚无明确的关于竞争失败倒闭的金融机构如何从市场中规范退出的制度。建议在《企业破产法》的基础上，出台《金融机构破产条例》，并与存款保险制度进行有效对接，使金融机构真正实现有进有出。二是引导民间资本进入正规金融体系。利率市场化的真正实现，需要放开金融机构的市场准入，增加金融供给，使利率能够真正反映资金价格。应进一步放开民间资本新设金融机构的准入标准，在风险可控的前提下，支持民间资本参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构和小额贷款公司，加大民间资本参与金融服务的力度。
    （二）循序渐进推进人民币国际化
    当前的国际国内形势为人民币国际化提供了良好的时间窗口。随着跨境贸易人民币计价结算在全国范围内实现、跨境人民币流动试点的开始、以及香港离岸人民币市场广度和深度的提高，人民币在国际贸易和国际投融资活动中的使用得到明显促进。下一步，建议在完善汇率形成机制、推进资本项目可兑换的基础上，逐步实现人民币国际化。
    一是完善以市场供求为基础、参考一揽子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度，增强人民币汇率双向浮动弹性和灵活性，发挥汇率对调节国际收支的积极作用，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定，逐步扩大波动区间。推进外汇市场各项交易制度的完善，减少中央银行对汇率水平的干预和日常性外汇买卖，增加其对汇率形成机制的调节。发展外汇衍生品，为金融机构和贸易企业提供更为丰富的外汇避险工具和产品选择，增强其有效防范汇率波动风险的能力。
    二是逐步实现人民币资本项目可兑换。根据人民银行按照国际货币基金组织2011年《汇兑安排与汇兑限制年报》的评估，目前中国不可兑换项目有4项，占比10%；部分可兑换项目有22项，占比55%；基本可兑换项目14项。总体看，目前中国资本管制程度仍较高，与资本账户开放还有较大距离。下一步，建议按照金融业发展和改革“十二五”规划所制定的“突出重点、整体推进、顺应市场、减少扭曲、积极探索、留有余地”的总体原则，进一步扩大人民币在跨境贸易投资中的使用，逐步拓宽资本流出渠道，放宽境内居民境外投资限制，逐步扩大国内金融市场对外开放，稳步有序推进人民币资本项目可兑换。在这一过程当中，还要注重推进措施与国际金融形势、国内经济发展情况、企业承受能力的协调统一，并进一步健全跨境资本流动统计监测和预警，构建防范跨境资金双向流动冲击的体制机制，有效防范资本流动冲击，维护国家经济金融安全。
    三是通过完善汇率形成机制、增强汇率弹性，促进资本项目开放、拓宽人民币流入、流出渠道等方式，增强人民币资产的流动性和透明性，提高人民币资产价格形成的公允性，从而进一步提高人民币在国际贸易结算及国际投资中的地位，并通过人民币国际计价、国际支付以及国际投资等职能逐步实现，最终成为国际储备货币。
    （三）完善金融市场体系
    一是发展多层次资本市场体系。在继续完善主板、中小板、创业板制度的同时，推进全国中小企业股份转让系统（“新三板”）建设，积极引导区域性股权交易市场规范发展，鼓励证券公司探索建立柜台交易市场；大力发展债券市场，稳步发展期货及衍生品市场，扩大资本市场的涵盖面和包容度；做好金融市场与科技创新、现代农业、社会保障、新型城镇化建设等的对接与服务，推动中国经济发展由要素投入型向创新驱动型发展转变。
    二是促进债券市场统一。依托公司信用类债券部际协调机制，推进债券市场建立统一的准入条件、统一的信息披露标准、统一的资信评级要求、统一的投资者适当性制度、统一的投资者保护制度，并在此基础上，进一步促进场内和场外市场，银行间及交易所债券市场的互联互通，探索建立跨市场执法机制，逐步建设规范统一的债券市场。
    三是深化发行制度市场化改革。放松管制，夯实市场机制正常运行的基础，促进发行人、中介机构和投资主体归位尽责。监管中心从市场准入控制转向行为和过程的监督，发行审批重点从上市公司盈利能力转移到保护投资者的合法权益上来，以信息披露为中心，不断提升财务报告的质量，帮助投资者通过市场化的方式识别和承担证券风险。
    四是大力发展机构投资者。引导长期资金在平衡风险和收益的基础上积极参与资本市场，为社保基金、企业年金、住房公积金、养老金和保险公司等参与资本市场提供公平高效的平台；推动基金公司向现代资产管理机构转型；促进私募基金阳光化、规范化发展，鼓励发展多元化同时又具有市场分层的财富管理产品和机构。引进境外长期资金，适当加快引进合格境外机构投资者（QFII）的步伐，特别是来自港澳台的机构和使用人民币的产品。
    （四）建立支持城镇化发展的金融体系
    一是加大金融支持城镇化发展力度。加强对现代化农业和中小企业的金融支持力度；完善城镇金融服务体系，形成政策性、商业性、民营性金融等多种形式并存的金融服务格局；加大城镇保障性住房建设金融支持力度，满足新增城镇人口住房需求。
    二是创新金融产品和服务。积极创新开展农村房屋产权抵押贷款、集体建设用地使用权抵押贷款、农村土地承包经营权抵押贷款、林权抵押贷款等业务，推动农村生产要素在城乡间自由流动；根据城镇化发展情况，及时调整机构网点布局，以普惠式金融服务探索推动城乡金融服务均等化；制定与城镇化发展相匹配、能够发挥自身优势的特色化发展战略，建立科学有效的激励约束机制和内部控制制度，通过提供综合、创新的金融服务实现业务和收益的平稳增长。
    三是拓宽城镇化融资渠道。在完善现有债券市场发行机制、市场约束、风险分担、偿债能力强化等机制的基础上，可借鉴国外经验，进行市政收益债发行试点，并尝试将用于市政项目的地方政府债与用于其他国计民生的地方政府债券分离。同时，可运用设立产业基金、引导民间资本、保险基金等进入市政建设领域，尝试推进基础设施项目的资产证券化等方式拓宽城镇化建设融资渠道。
    （五）改善金融机构股权结构，完善公司治理
    具有现代公司治理架构，产权多元化、经营市场化的金融机构，是金融体系正常运作的微观基础。一是建议利用目前银行业平稳健康发展、盈利能力稳步提升的有利时机，在保持国家对国有控股金融机构的合理持股比例的前提下，进一步推动银行股权结构多元化，鼓励中央企业、地方国有企业和各类民营资本以及境外资本参股到各类商业银行当中，降低国有资金持股比例、理顺股权关系，形成由财政(汇金)、法人(国有、民营、外资)、机构投资者(基金和PE)以及个人均衡型的持股结构。
    二是在股权结构得以有效改善的基础上，进一步推进银行公司治理改革，厘清股东大会、董事会、监事会和高管层，“三会一层”和经营层之间的职责边界，形成有效的决策、执行、制衡机制，建立权责明确、规范科学、有效制衡的公司法人治理结构。逐步取消金融机构的行政级别，实现金融家的职业化和专业化，从而在资本约束、外部监管和市场纪律的约束下形成公司治理的压力机制和动力机制。
    三是明晰政策性银行和商业银行业务边界。根据国家经济和社会发展的需要确定政策性金融的定位与运行目标，合理设计政策性业务及政府对政策性金融的支持方式。寻求政策性目标与市场性目标的均衡方案与机制，明确政策性金融的政策性目标及其与商业性金融业务的边界，适当限制政策性银行的商业性业务范围。同时，合理构建绩效评价体系，客观评价政策性金融机构的目标实现程度、经营管理水平和专业人员的资金运作水平等，以保障政策性目标的实现。
    （六）构建中央与地方分层有序的金融管理体系
    建议赋予地方金融管理部门一定的地方金融监管职能，明确地方金融管理部门管理地方金融的职责权限，将类似小额贷款公司、担保公司等不吸收公众存款的小型准金融机构及其经营活动的监管权限交给地方金融管理部门，并适度下放地方金融政策制定权给省级政府。同时，提高省级金融管理部门的独立性，降低地方政府对本地金融机构的持股比例，从而减少地方政府对地方中小金融机构经营行为的干预。探索地方中小金融机构市场准入、市场退出模式，推动地方金融在机构设置、激励约束、风险容忍度等方面实现差异化发展。加强地方政府金融管理部门与中央金融监管部门之间的协调沟通，避免垂直管理的中央金融监管体系“鞭长莫及”、不同地方金融管理部门“各自为战”的问题，形成监管合力、填补监管空白。
    （七）完善金融宏观审慎监管制度框架，提升金融监管协调的有效性
    一是加强金融监管协调。在金融监管协调方面，加强人民银行、银监会、证监会和保监会等金融监管部门之间的监管协作。在明确划分一行三会职权职责、特别是对交叉性金融业务和金融控股公司监管职责的基础上，完善跨行业、跨市场、跨境金融风险监测评估机制，加强重大风险的识别预警，建立定期交流、互通信息的数据收集共享机制，加强对金融机构跨市场、跨行业业务准入、风险监测、现场检查、责任追究等方面的协调合作。具体运作中可以强化人民银行对三会的组织协调功能。在与其他宏观政策协调方面，加强金融与产业、财政等政策的沟通与配合，保证产业政策、财政政策、货币政策和金融监管政策的协调一致的同时，进一步提升货币政策的独立性和决策空间。在国际协调方面，积极参与国际金融监管改革原则和制度制定，并通过国际监管联系会议机制，促进并表监管机构与东道国监管机构之间的信息交流、监管任务委托机制的运行和在现场检查上的合作。
    二是完善宏观审慎监管框架。构建逆周期监管调控机制，建立逆周期资本缓冲制度、与新增贷款超常变化相联系的动态拨备制度和差别化准备金动态调整制度，设计与经济周期变化有关的杠杆率和流动性要求；加强对系统重要性金融机构的监管，明确系统重要性金融机构的定义和标准，从附加资本要求、杠杆率、流动性、拨备等事前预防以及事后风险处置上提出针对性的监管措施和工具；强化综合化经营下的风险隔离，坚持分业经营模式，审慎推进综合化经营试点，建立各行业之间的“防火墙”，严格管理控制相互交叉持股、授信和担保、资产转让、等内部交易，防范由于业务交叉和行业渗透所带来的系统性风险。
    巴曙松 研究员
    国务院发展研究中心金融研究所副所长、博士生导师
    中国银行业协会首席经济学家