李巍：金砖机制与国际金融治理改革

    摘要：2008年全球金融危机彻底暴露了现有国际金融体系的缺陷，随后关于国际金融治理体系改革的倡议日益高涨。与以往不同，新兴国家作为一个群体逐渐成为本轮国际金融改革的重要参与者，其中尤以金砖国家为主要代表。本文认为，金砖机制目前还正处于一个摸索期，它能否在G20框架下形成一个有凝聚力的制度行为体来参与国际金融治理，彻底改变长期由发达国家垄断国际金融事务的局面，取决于金砖成员国能否继续保持较快经济发展速度，能否形成强大的利益交汇点，以及能否保持该机制的相对封闭性。
    关键词：金砖国家合作机制 金砖峰会 新兴国家 国际金融治理
    在2008年全球金融危机的冲击下，国际经济治理，特别是金融治理所呈现的最重大变化就是，二十国集团（G20）取代七国集团（G7）成为国际金融事务中最核心、最重要的治理机制，世界正式进入“G20时代”。[1]G20 最突出的特点就是将更多的新兴国家容纳到国际金融治理过程中来，这在一定程度上扭转了国际金融体系中实力与权利的失衡。在布雷顿森林体系崩溃之后的40 年时间里，由主要发达国家联合垄断国际金融事务的局面基本终结。除了主要依靠 G20之外，巴西、俄罗斯、印度和中国这四个最主要的新兴大国还组建了新的金砖国家合作机制（以下简称金砖机制），以定期召开首脑峰会和其他级别会晤等形式，来表达对国际金融改革的集体性意见，并在成员国之间率先开展区域性的金融合作，以提升自身在国际金融体系中的发言权和影响力。2011年，南非正式获邀参加金砖峰会，金砖机制的力量和地位进一步加强。
    20 世纪 90年代以来，国际社会出现了大量的多边合作机制，但这些机制大多以共同地域为基础，是经济地区主义的一种表现形式。[2]金砖机制缺乏共同的地域基础，完全是一个以功能合作和新兴国家身份认同为基础的多边国际机制。这给既有的国际制度理论提出了一个新的研究课题，即以参与国际金融治理为核心的功能性合作和新兴国家的身份认同这两大力量能否促使它们形成一个强有力的国际合作机制？金砖机制成立以来在国际金融治理中究竟发挥着一种什么样的作用？该机制在未来的发展又面临着什么样的挑战，以及需要进行怎样的制度改进？本文通过对金砖国家在过去四年里联合参与国际金融治理的分析，试图对上述问题进行回答。
    一、实力结构变迁与传统机制的失灵
    2008 年下半年，由美国引发的全球金融危机彻底打击了国际社会对以 G7和国际货币基金组织（IMF）为核心的传统国际金融治理机制的信心，引发了普遍性的反思和改革情绪。20 世纪 70年代初，布雷顿森林体系崩溃之后，西方主要发达国家创建了G7，它反映了美国霸权地位衰落后，主要发达国家用一种相互协调的“软制度”替代布雷顿森林时代的“硬制度”，来管理国际金融体系。而 IMF也相应地发生了职能上的重要变革，即由布雷顿森林时代的汇率监管发展成为后布雷顿森林时代的提供短期金融援助，它配合 G7 一起管理国际金融体系。由于 G7 成员国在IMF 中占有压倒性的份额，因此 IMF 很大程度上成为 G7 的一个执行机构。
    但是，在 20 世纪 90 年代以后，随着以中国、印度和巴西为代表的新兴国家的崛起，作为一个封闭的发达国家俱乐部，G7对管理国际金融事务已经显得越来越力不从心。在 G7治理模式下，虽然没有爆发大规模的全球性金融危机，但包括拉美债务危机、墨西哥金融危机、亚洲金融危机等在内的各种地区性金融危机却此起彼伏。G7作为全球金融市场“稳定器”的作用不断衰减。为了应对自身在面对各种国际挑战的不足，同时随着 G7 关注议题的不断扩展，冷战结束后，G7也尝试着进行了几次制度改良，通过“成员扩大、议程增设和机制深化”，力求向“有效的全球治理中心”转变。[3]
    第一，通过吸纳俄罗斯以提高代表性。根据 G7成立时的声明，成员国应具备两个条件：实行市场经济和西方民主政治的国家，以及在全球范围内具有重大影响的强国，二者缺一不可。这是一个颇为严苛的准入标准。因此，G7在成立之后的 20 年中没有吸纳任何新的成员。虽然 G7 后来以渐进地方式将俄罗斯吸纳成为成员国以鼓励其民主化转型，但俄罗斯依然被排除在核心的 G7财长和央行行长会议机制之外，在国际金融相关的议程上的话语权远远弱于其他成员国。G7 吸纳俄罗斯参加并没有改变发达国家垄断国际金融事务的事实。
    第二，通过举行与其他国家的对话会议，增强解决具体问题的有效性。从新世纪开始，G8/G7加强了与主要是发展中国家的对话，以加强应对在诸如粮食安全、能源安全、恐怖主义、疾病威胁和经济稳定等全球性问题方面的挑战。但在该框架下，与会的其他国家难以完全平等、充分地参与重大议题的讨论和决策。[4]而且，关于国际金融事务的讨论仍然是在G7的框架下进行的，它在垄断国际金融治理问题上，几乎没有任何重大制度变化。[5]
    第三，加强与既有机制的联系，以增强执行能力。90 年代以后，G7 邀请联合国、世界贸易组织、世界银行和 IMF 等重要国际机构的代表参加 G7峰会或工作会议的对话和协调。通过这些联系，G7 试图借助这些国际组织的能力，来贯彻并实施其会议决议和具体政策。不仅如此，G7也加强了与国际非政府间组织的对话和沟通，希望从社会底层入手解决困扰整个国际社会的全球性问题。[6]
    第四，成立 G20 部长级会议，以加强与发展中国家的协调。1999 年 12 月，G7邀请来自全球新兴经济国家的财长和央行行长在柏林召开了第一次非正式会议。有学者指出，G20部长级会议的成立是朝着“全球性”的国际金融治理结构改革迈出的第一步，也是关键性的一步。因为它第一次将新兴国家纳入到讨论国际金融治理的结构中。[7]该机制所包括的19个国家的国内生产总值(GDP)总和占当时世界总量的 81%，从而使其进行全球金融治理时具有充足的合法性。不过，在从 1999 年到 2008年的最初十年里，虽然每年都召开例行的 G20 双部长会议，但它并没有如期发挥出金融治理的实际功效。
    通过上述四个方面的努力，G7 力求维护自身在国际金融治理中的核心地位，但从总体上而言，G7在放松对国际金融治理的垄断权上，表现得异常保守。这些极为有限的制度改革无助于扭转 G7 所面临的日益加深的合法性危机。
    更加重要的是，在 21 世纪的头十年，人类社会目睹了最近几十年来最大的一次世界经济结构性的变化，新兴国家在经济上实现了大规模崛起，这可能是 21 世纪区别于20世纪最根本的特征。在多个经济和金融指标上，以金砖国家为代表的新兴国家不断跻身排名前十的行列，并开始在国际金融治理、国际金融规则等多个方面对原有的由发达国家主导的国际金融体系提出了挑战，从而构成了国际金融体系变革的一个最为根本性的动力。
    而美国金融危机的爆发对整个国际金融体系构成了重创，随后希腊等国家又引发了欧洲债务危机，发达国家内部双重危机的叠加，为更加根本性的制度变革提供了前所未有的契机。不断有学者呼吁“将G7/8 改造为领导人层次的 G20 是理性的，恰当的，至少在理论上是这样的，这一改造将帮助弥合当前 G7/8 面临的合法性危机。”[8]
    2008 年底，为了争取新兴国家的支持，发达国家被迫做出了更具实质性的制度变革，即将十年前成立的 G20 部长级会议升格为首脑峰会，并在 2010年匹兹堡峰会上正式确定其为国际经济合作的核心平台，实现了一次国际金融治理的制度突变。
    尽管从 G7 到 G20的制度变迁实现了主要新兴国家参与国际金融治理的政治要求，但是，面对在国际金融舞台主宰了数十年的主要金融“玩家”，新兴国家在国际金融舞台上呈现出经验缺乏、力量不足等多方面的劣势，其中在议程设置、改革目标、政策方案等方面，新兴国家都还没有做好充足的准备，这有可能使得G20 重新成为发达国家的工具，难以实现国际金融治理结构的实质性变化。正是在这种背景下，四个主要的新兴国家单独成立金砖国家合作机制，协调彼此立场，以加强在G20 中的集体行动能力。
    二、金砖概念：从共同身份到共同利益
    “金砖国家”的概念最初是经济学家吉姆·奥尼尔于 2001年11月在发表的题为《全球需要更好的经济之砖》的文章中首次提出，是指由巴西、俄罗斯、印度和中国这四个最主要的新兴国家所构成的国家组合。2003 年 10月，高盛投资银行对外发布了《与金砖国家一起梦想：通向 2050 之路》的研究报告，并预言“金砖四国”将于 2050 年统领世界经济。2005年 12月，高盛公司又发表了题为《金砖有多稳固》的报告，这进一步推动了这一概念的流行。
    “金砖国家”最初是一个纯粹的市场投资概念，无论是奥尼尔还是高盛，它们在提出这一概念的时候，都是为了表达一种商业投资上的价值。尽管如此，这一概念的提出却在潜移默化中开始构建一种共同的身份认同。这种身份认同首先体现在它们不是以G7为代表的发达经济体，但同时，普通的发展中国家这一标签又不能完全表述其身份，因为这些国家在经济规模、发展速度和国际抱负等多个方面都迥异于普通发展中国家。因此，“金砖国家”这一概念正好解决了其身份困境，从而使其逐渐形成了共同的身份认同。
    这一身份认同的形成开始鼓励这些国家进行一些非制度化的政治接触。2006 年 9 月，金砖四国外长在联合国大会上首次碰面。2008 年 7 月，在 G8日本峰会上，四国首脑举行了“附属性”会谈。
    2008年9月15日，全球金融危机爆发，金砖国家几乎同时面临“城门失火、殃及池鱼”的困境，这促使它们开始基于共同利益而不仅仅是共同身份走到一起。这次危机是布雷顿森林体系崩溃以来首次发生在全球市场核心地带的金融危机，但是由于国际经济体系是建立在以美元为中心的国际货币体系的基础之上的，美国可以通过操控美元杠杆来对外转嫁危机，这使得新兴国家承担了美国货币政策的成本，成为全球金融危机的连带受害者。[9]
    因此，如何改革以美国为中心的国际金融体系，特别是如何应对美元霸权，便成为新兴国家的集体性挑战。这成为刺激新兴国家走到一起的核心动力，它们需要共同探讨应对危机之道，并在必要的时候采取集体行动加以应对。而2010 年底，由希腊引发的欧洲债务危机爆发之后，新兴国家团结互助，共同应对外部金融风险的需要就更加迫切。
    在这种背景下，2008年11月7日和2009年3月13日，金砖四国财长分别在两次G20 峰会前夕会晤，协商改革国际金融体系与提高新兴和发展中经济体的发言权和代表权问题。随着金融危机的深化，以及 G20 的逐渐制度化，2009 年 6 月 16日，金砖四国首脑在俄罗斯叶卡捷琳堡举行首次峰会，并宣布成立金砖国家合作机制，这标志着“金砖国家”作为一个国家组合正式登上了国际舞台，从而具有了国际政治上的重要意义。
    除了共同应对外部的美元霸权和欧债危机之外，金砖国家的资源禀赋和产业优势各不相同，经济合作方面具有较强的互补性和较大的发展空间。中国拥有丰富的劳动力资源，工业制造能力强，是能源和矿产资源的主要需求国，被称为“世界工厂”。而被誉为“世界办公室”的印度则拥有较为发达的计算机、软件产业，但工业制成品竞争力相对不足。巴西农牧业发达，拥有丰富的矿产资源，是世界主要的原料生产国，号称“世界原料基地”。俄罗斯有强大的航天产业和军事工业，拥有极为丰沛的石油和天然气资源，被称为“世界加油站”。南非是世界公认的非洲代表性国家，资源丰富，为非洲的门户和“桥头堡”。
    目前，金砖国家之间经贸呈现出如下基本格局：中国提供大量廉价的工业制成品，印度提供信息软件和服务产品以及矿石原料，俄罗斯、巴西和南非提供中国发展所需要的大量能源和矿产资源。金砖国家之间建立稳定的经济合作机制，对于稳定能源、矿石资源等大宗商品的供给和需求，促进经济稳定持续发展具有重要的意义。
    2009年金砖峰会的首次成立在国际社会引起了较为强烈的反响，很多国际舆论将对金砖峰会的关注焦点放在新兴国家与美国霸权的关系上，认为这是21世纪对美国威胁最大的会议。有学者认为，金砖峰会是一个“不需要美国批准的世界”。[10]
    首次金砖峰会举行之后，金砖国家便开始了关于金砖机制的制度建设。很快，金砖国家便建立了安全事务高级代表会晤、联大外长会晤、常驻多边机构使节非正式会晤机制等一系列合作机制，
    在国际问题上保持密切沟通。不仅如此，金砖国家还在G20 框架内建立了财长和央行行长会晤机制。2011 年 3 月 25日，金砖国家在北京举行了智库会议，旨在为即将举行的金砖国家第三次领导人会晤提供智力支持与政策建议。
    作为该机制的核心，金砖国家四次峰会的成果不断取得进步。在第二次巴西利亚峰会上，四国开发银行签署协议，希望扩展在基础设施建设投资和企业投资领域的合作。此外，四国还首次共同发布统计数据，迈出统计信息共享的第一步。第三届金砖峰会在中国三亚举行，该次峰会的最大一个亮点就是南非首次加入了金砖峰会，金砖机制由四国发展成为五国。2012年第四次金砖峰会在印度新德里举行，该次会议提出要建立一个共同开发银行的问题，这一目标如果实现，将意味着金砖国家间的金融合作迈出了实质性步伐。
    三、金砖国家的金融改革诉求
    在全球金融危机中诞生的金砖机制从 2009年成立以来，迅速在国际金融体系发出自己的独立声音，并且在施压国际金融体系改革方面采取了一系列实质性措施。从已经召开的四次峰会及其发布的最后公报来看，金砖机制虽然关注包括政治、经济、安全、环境和能源等一系列非常广泛的全球性问题，但是国际金融改革问题一直是金砖机制最核心、最持续的关注议题。在四次金砖峰会联合声明中，成员国关于国际金融事务的表态被置于最前面的位置。具体到国际金融领域，金砖机制在改革现有体系的问题上，成员国坚持集体发出呼吁。
    首先，金砖国家对 G20 成为国际金融治理的核心机制，集体表达了坚定的支持。G20成为国际金融治理的核心制度平台，意味着新兴国家正式被国际社会接受为一种参与国际金融事务的力量，因此，新兴国家是 G20 实现制度升级的主要受益者，它们对于支持G20 的活动持非常积极的态度。在四次金砖峰会的联合宣言中，金砖国家都在非常显眼的位置表达了对G20 在应对金融危机时所发挥中心作用的肯定，并欢迎 G20成为国际经济协调的主要平台。不仅如此，每次金砖峰会都还积极敦促国际社会加快落实历次 G20 峰会所达成的具体协议，并且就 G20 的讨论议题进行事先的政策协调。
    金砖国家对 G20 的支持意味着，与以前的不结盟运动不同，金砖国家不是要刻意激起南北对抗，而是鼓励南北合作，支持在 G20的框架下，由主要发达国家和发展中国家共同解决全球金融问题。金砖国家不是要“另搞一摊、另起炉灶”。
    其次，反对美元霸权，推动建立多元化的国际货币体系。由于普遍意识到美元霸权是导致此次危机向全球蔓延的主要原因之一，因此，在历次发表的联合声明中，金砖国家都表示要推动建立一个更加多元化的国际货币体系。所谓“更加多元化的国际货币体系”，它是与“美元单极主导的国际货币体系”相对应的，多元化必然就意味着要削弱美元的霸权统治地位。
    不仅如此，四年来，金砖国家在减少对美元作为主导国际货币的依赖上，提出了更加切实的措施。在巴西利亚峰会上，四国首次提出“要求四国财长和央行行长对有关区域货币机制进行研究”，并提到要“研究和推进使用本国货币进行贸易结算的问题”。而在三亚峰会上，成员国首次提出“欢迎当前就特别提款权在现行国际货币体系中的作用进行讨论，包括特别提款权一篮子货币的组成问题”。
    从笼统的建立多元化的国际货币体系，到加强区域货币合作和推进本币贸易结算，再到讨论特别提款权的地位和组成问题，金砖国家对于如何改革国际货币体系经历了一个更加深入的过程，提出的措施和方案也更加具体。而在实际行动中，金砖国家也各自或者在双边层次上采取了一系列减少美元使用、提升自身货币地位的具体政策行为。比如中国在过去四年里，积极推动人民币的跨境贸易结算，并与俄罗斯、巴西等国在加强本币贸易结算试点方面展开了很多有益尝试，力求规避贸易中使用美元带来的汇率风险和成本。
    总之，金砖国家成员在贸易和融资等领域出现了明显的去美元化倾向，减少美元在外贸和金融体系中的比例，加强本币的地位和作用。其中，俄罗斯在挑战美元霸权问题上最为积极。俄罗斯总统梅德韦杰夫甚至在三亚峰会上提出了有关金砖国家“共同货币”的问题。
    再次，改革既有国际金融机构，增强新兴国家在国际金融机构中的发言权和代表权。在首次发表的联合声明中，四国就要求在国际金融机构中发挥更大的作用，特别是增加在IMF和世界银行中的发言权，以使其体现世界经济形势的变化。2010 年 11 月 5 日， IMF 时任总裁卡恩宣布IMF执行董事会当天通过了份额改革方案，将向新兴经济体转移超过6%的份额，从而更好地体现该组织的合法性和有效性。这是 IMF 成立 65年来最重要的治理改革方案，也是针对新兴市场和发展中国家最大的份额转移方案。金砖五国在 IMF、世界银行的投票权份额将由目前的 10.5%、11.3%上升至14.1%、13.1%。但鉴于该方案落实的迟缓，2012 年的《新德里宣言》直接表达了“对国际货币基金组织份额和治理结构改革进展缓慢表示关切”。
    除了提高份额权之外，既有国际金融机构的人事制度特别是高级领导层的遴选与任命，也是金砖国家关注的主要焦点。在巴西利亚的联合声明中，金砖峰会明确指出，IMF和世界银行高管“无需考虑人选国籍”，“需特别注意增加发展中国家的参与度”，“否则有关国际机构将面临出局的风险”。这是对既有国际金融机构的人事改革提出的非常严厉的集体要求。
    IMF 前总裁卡恩宣布辞职之后， IMF 执行董事会内代表金砖国家的五位执董于 2011 年5 月 24 日发表罕见的“联合声明”称，遴选新任 IMF总裁应当考察候选人的能力，而非其国籍。2007 年，欧元集团主席让—克洛德·容克在卡恩获任 IMF 总裁时称，“IMF下一任总裁肯定不会是由欧洲人来担任了”。[11]这五位执董表示，他们关注到近期欧洲高级别官员公开表态称 IMF总裁依旧要由欧洲人来担任，他们对此表示关切。尽管金砖五国在此之后并没有就此采取更实质性的联合行动，而且也没有改变 IMF的新任总裁仍然由欧洲人担任的事实，但是新兴国家的联合声明仍然具有标志性意义。在新兴国家的压力下，这次 IMF 总裁竞选是在基金组织 60多年历史上第一次在全球范围内提名候选人，而且中国籍的朱民首次获准担任 IMF 的执行副总裁，这对于国际金融机构改革意义重大。
    不仅如此，金砖国家也开始对世界银行行长的任命提出自己的意见。世行成立 67 年来一直由美国人担任行长一职，2012 年 6月，佐利克卸任行长职务，新行长的人选问题成为各方关注的焦点。2012 年 2 月，正是在墨西哥举行的 G20会议上，“金砖五国”一致要求，世行行长人选应该向全世界而不仅仅是向美国人开放，甄选应该基于才能而不是国籍来择优选取。这是金砖国家首次质疑世行行长的任命机制。而《新德里宣言》更是直接提出“欢迎发展中国家提名候选人竞选世界银行行长”，“重申IMF 和世界银行的负责人应通过公开、择优的程序遴选。”
    最后，金砖国家推动各方完善国际金融监管体系，扩大监管范围，明确监管职责，制定普遍接受的国际金融监管标准和规范，健全监管机制。金砖国家提倡要对主要储备货币发行经济体宏观经济政策和主权信用评级机构的监督。
    四、金砖机制的挑战与制度定位
    金砖合作机制是新兴国家如何将日益增长的经济实力转化为国际政治影响力的一种实践。尤其是在国际金融领域，金砖国家都是现有国际金融治理机制的后来者。金砖国家的联合有利于它们在重大的国际问题上共同应对来自西方的压力，推动国际旧秩序的变革。但是，金砖国家的一些特殊特点有可能在未来限制金砖机制的合作成效。
    第一，金砖国家实力的有限性。作为新兴国家的核心代表成员，金砖国家的实力主要体现在经济增长速度上，特别是实体经济尤其是制造业的发展。金砖国家内部的经济发展都存在各自的缺陷，比如俄罗斯的“资源诅咒”问题，中国的“内需不振”问题，等等。而且金砖国家在金融方面与发达国家相比还存在很多先天的弱势，比如金融制度不完善、金融市场规模小和金融人才缺乏等等。这使得金砖国家虽然能够有限参与国际金融事务，在短期内要想改变发达国家主导的局面恐怕还并不现实。
    第二，金砖国家内部的差异性。在经济领域，差异性虽然未必导致合作困难，但是它将削弱金砖国家的身份认同，并且由于差异性所导致的政策偏好的差异，有可能妨碍合作的深入。政治制度的差异容易影响国家间身份认同的形成，比如印度就经常以民主国家自居，对欧美等发达国家的政治体制有着更深的亲近感。
    不仅如此，金砖国家的内部差异性还表现在金砖五国实力对比的不均衡性和内部关系发展的不均衡性。金砖五国中，其他四个国家的经济规模加起来还不如中国。这种实力地位的差异性也导致它们对共同身份认同存在差异。另外，金砖国家间的经济关系也存在着重大的不均衡性。比如俄罗斯与中国的贸易额约为600 亿美元，而俄罗斯与南非却只有 2亿美元的贸易额。这有可能导致在金砖机制内部，不同组合双边关系的发展程度是不一样的，有些国家可能只对与特定的国家发展关系充满兴趣，从而有可能妨碍成员国整体的合作吸引力。
    第三，金砖国家利益的冲突性。尽管金砖国家在改革国际金融体系、应对气候减排谈判等一系列重大国际问题上具有广泛的共同利益，但这并不能完全掩盖这些国家所存在的利益分歧，如果金砖机制不能有效协调它们内部的利益差别，金砖机制将很难作为一个整体在国际金融治理改革中发挥强大的力量。
    首先，金砖国家在工业制成品领域存在着贸易争端。中国与印度、巴西的贸易中，印、巴对华出口的低价值初级产品占据了绝对优势，对铁矿石出口的依赖尤其严重；而中国对印、巴的出口则以电子设备和其他机械设备等附加值较高的制成品为主。这种贸易结构导致印、巴产生忧虑情绪。印度是对中国产品实施反倾销最多的国家，巴西近来针对中国产品的贸易保护措施急剧增加。
    第二，金砖国家之间在铁矿石、石油等大宗商品定价权上展开了激烈的争夺，特别是中国钢铁企业与巴西矿业巨头淡水河谷之间的铁矿石价格谈判战，以及中俄之间关于石油、天然气价格旷日持久的谈判。中国近年来加大了对巴西、南非等国家资源行业的投资力度，但引起了巴西、南非等国家对其经济安全的关注。
    再次，巴西和印度近来强烈要求人民币升值。这首先是因为全球金融危机之后，巴西雷亚尔、印度卢比兑美元的汇率出现了大幅反弹，巴印两国担忧本币升值将损害其产品竞争力；其次就是巴印两国均倍受资本流入、货币升值和通货膨胀问题的困扰，若人民币加快升值步伐，可大幅分担其压力。
    最后，金砖国家在国际货币经济秩序改革方式上存在分歧。由于中美双方陷入了一个金融恐怖平衡的状态之中，过快降低美元地位对中国所造成的损失巨大，中国主张在维持美元主导地位的前提下，逐步降低对美元的依赖度。俄罗斯、巴西等国由于持有美元资产较少，则积极主张采取激进措施迅速降低对美元的依赖度。
    上述挑战将有可能削弱金砖峰会的内部凝聚力。金砖机制的前途，在根本上取决于它的存在和发展是否符合并有助于不断扩展金砖五国的国家利益以及国际影响力。对于中国而言，金砖国家强化了群体崛起的事实，而不是突出中国的单个崛起，这有利于降低来自发达国家的阻力。[12]金砖机制要想发展成为一种有行动能力的国际机制，而不仅仅是一个“空谈馆”，就必须进行非常清晰的制度定位，这种定位是需要与金砖国家的实力地位、利益偏好相适应。
    首先，金砖机制必须坚持目前的定位，即它只是 G20 框架下的一个次级协调机制。在推动国际金融治理改革的同时，金砖国家必须认识到，G20是唯一合适的讨论平台，金砖机制的意义就在于协调新兴国家的立场。俄罗斯一直希望金砖国家以统一的立场参加 G20峰会，在巴西峰会时，梅德韦杰夫指出：“我们最好以一致的立场参加 G20 峰会。这将巩固我们的地位，并对 G20提供帮助。”[12]金砖国家需要认识到，脱离了发达国家的支持，金砖国家自身无力推动国际金融改革取得进展，因此，金砖机制不是一个寻求与发达国家对抗的国际机制，而是寻求如何与发达国家实现更有效合作的机制。
    其次，金砖机制需要保持其必要的封闭性，在成员国扩大的过程中必须保持相当的谨慎，防止其新兴国家的身份认同和共同的利益诉求遭到破坏。金砖机制应该确立其严格的成员资格标准，
    比如具有较强的国际和区域影响力，并且属于非OECD 国家。在可以预见的将来，金砖机制可以考虑吸纳墨西哥、印度尼西亚等有限的几个中等强国的加入。当然这意味着金砖合作机制的名称应该更名为新兴国家合作机制。
    再次，金砖机制还要确保议题的集中性。金砖机制的发展要借鉴 G7 的经验，不仅在扩大成员国问题上保持了相当的谨慎，而且始终将讨论议题集中在经济领域。G7一致避免讨论自身无法承担的问题，在政治问题上不挑战联合国的地位。金砖国家在一些重大的政治议题上存在立场上的差别。因此，金砖机制的讨论议题应与 G20保持高度一致性，尤其是集中在经济和金融议题上。金砖机制过多地涉及政治议题，既有可能分散成员国的注意力，也有可能丧失其作为一个功能性组织的制度优势。金砖机制要想获得更大的成功，应该将推动国际金融体系改革和国际金融治理作为其核心目标和任务。
    结语
    G20是21世纪国际金融治理机制的第一次重大创新，它首次实现了对新兴国家参与国际金融治理的包容和接纳。而在G20的制度框架下，金砖国家合作机制则是其中的一个重要构件，它体现了新兴国家群中的核心国家对改革既有国际金融体系存在着联合性的利益诉求。由于金砖国家中的任何一个单一国家都在实力上存在有限性，它们通过建立一种合作机制，联合推动国际金融改革，便成为一种现实可行的方式。
    但是，作为一种新的论坛型国际机制，由于存在着各种缺陷与不足，金砖机制能够走多远，究竟是成为一个类似的与 G7并驾齐驱的国家组合体，还是成为一个新的制度“泡沫”，则取决于金砖机制的成员国能否进行精巧的制度设计，以反映成员国集中的利益诉求，从而形成相应的制度凝聚力。
    注释：
    [1] 崔志楠，邢悦：“从‘G7 时代’到‘G20 时代’——国际金融治理机制的变迁”，载《世界经济与政治》2011 年第 1 期，第 134-159 页。
    [2] Edward D. Mansfield， Helen V. Milner， The Political Economy of
    Regionalism， New York： Columbia University Press， 1997.
    [3] John Kirton， “Explaining G8 Effectiveness，” in Michael Hodges and John
    Kirton， eds.， The G8’s Role in the New Millennium， Burlington： Ashgate
    Publishing Company， 1999， p.46.
    [4] 刘青建：“八国集团框架下的南北对话探析”，载《现代国际关系》2007 年第 11 期，第 23-28 页。
    [5]
    [加拿大]安德鲁·F·库珀，阿加塔·安特科维茨主编，史明涛，马骏译：《全球治理中的新兴国家：来自海利根达姆进程的经验》，上海：上海人民出版社，2009 年版。
    [6] 卢静：“试析八国集团的改革与发展前景”，载《外交评论》2009 年第 5 期，第 121 页。
    [7] Randall Germain， “Global Financial Governance and the Problem of
    Inclusion，” Global Governance， Vol. 7，No. 4， 2001， p. 416.
    [8] Richard Higgott， “Multilateralism and the Limits of Global Governance，” in
    John English et al.， Reforming from the Top： A Leaders 20 Summit： Why， How， Who
    and When？， Tokyo： United Nations University Press： 2005，pp 72-96.
    [9] 李巍：“货币竞争的政治基础——基于国际政治经济学的研究”，载《外交评论》2011 年第 3 期，第46-47。
    [10] [美]戴维·罗特科普夫：“不需要美国批准的世界”，载《外交政策》网站，2011 年 4 月 14 日。
    [11] “IMF 金砖国家执董表示遴选新总裁应摈弃国籍观念”，新华网，2011 年 5 月 24 日。
    [12] 转引自新华社，2010 年 4 月 16 日电。