五问10万亿元地方债：这笔钱怎么还？

    新华网北京６月２８日电（记者张晓松、杨维汉、周英峰）据审计署披露，截至２０１０年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额约１０万亿元。巨额债务从何而来？这其中蕴含着多大风险？我们应当怎样看待和应对？就这些焦点问题，记者采访了国内一些经济学家。
    如何评价此次审计？
    审计署以４万人的力量开展全国地方政府性债务审计，涉及８万多个政府部门、机构和其他单位，以及３７３８０５个项目和１８７３６８３笔债务。花费这么大力气值得吗？如何评价此次审计？
    中国社会科学院副院长李扬：这次审计组织措施得力，分析方法科学，框架清晰合理，理清了地方政府性债务这本账，让公众基本做到了心中有数，应能在相当程度上打消中国会不会因此而发生系统性金融风险、经济会不会“硬着陆”等顾虑。
    财政部科研所所长贾康：审计机关把地方政府性债务的全貌、结构、演变，都清晰地揭示了出来，为当前的经济发展大局做了非常重要的工作，有利于学术界客观、正确地分析和判断经济社会发展中值得肯定的东西和风险所在，从而更积极地防患于未然，并推进相关制度和机制的建设。
    中国人民银行研究局局长张健华：这项审计做得非常系统，相关数据都一一对应到项目上，非常严谨细致，审计报告也很客观。
    国务院发展研究中心金融研究所副所长张承惠：这次审计可用三个词来形容——严肃、严谨、严格。这一整套全面、权威的数据，不仅有利于澄清社会上各种各样混乱的说法，而且也有利于今后对地方政府性债务问题进行深入的分析。
    债务源于应对危机吗？
    在应对１９９８年和２００８年的亚洲、国际金融危机中，中央通过发行国债并转贷地方政府、代地方发行政府债券，地方政府通过融资平台公司等方式筹集了大量资金。就此可以认为，当前地方政府性债务主要源于应对危机吗？
    李扬：地方政府债务形成原因十分复杂。一是各级政府间事权和财权高度不匹配，这是造成中国地方政府性债务屡禁不止、愈演愈烈的根本性体制原因。二是没有厘清政府和市场、企业的关系，政府融资所提供的产品性质混淆，投资主体混乱。三是相当部分债务与应对危机的宏观调控措施密切相关，但这部分债务不应同非危机时期的一般性政府债务等量齐观。
    友诚企业家扶贫基金会常务副理事长汤敏：我粗略算了一下，为解救两次危机而造成的地方政府债务约为５万亿元。这笔债务，不是正常情况下形成的，而是应急之策，不能全都用正常情况下的收益率来分析，甚至完全用商业模式来分析其风险。当时，假如中央不当机立断，以包括地方债在内的重拳来解救危机，我国房地产、金融都可能出现崩盘局面，导致大量农民工下岗，经济增长大幅下滑，带来的风险更大。这种在危机中刺激经济的用债方式比西方消费型的刺激经济方式可能更好一些，后劲要大一些。这些债务的投入，对基础设施的改善和对民生的贡献不可忽视。
    中国社会科学院财贸所所长高培勇：地方政府性债务问题不是今天才有的。１９７９年就有第一笔地方债，而这一年是改革开放的第一个年头。历史地看，以往债务往往以其他形式出现，不是直接以债务形式出现，２００８年以后，趁着反危机操作的浪潮，各地开始搭建融资平台，地方债问题开始变得特别突出。追根溯源，政绩观、财政主体多元化和地方财政不健全是地方债产生的体制性因素。
    现有债务风险有多大？
    审计发现，除５４个县级政府外，全国三级地方政府均存在政府性债务，总数高达１０万亿元，其中６０％是负有偿还责任的债务。这当中蕴含着多大风险呢？
    张承惠：这次的审计结果与我这几年对地方的调研情况是一致的，总体债务风险不大，但地方债务有结构性问题。未来的风险隐患主要是在财力较弱的市、县一级，如果体制性和机制性问题不解决，再加上偿债高峰和财政收入增速回落碰到一起，债务问题可能恶化。
    贾康：依据现在的审计结果，我们可以形成一个基本判断，公共部门的债务率总体上讲是在安全区。但是各地的债务负担和风险是不均匀的，局部出现了公共部门负债过量或管理问题，一旦由某些因素的触发，可能会产生局部危机。
    汤敏：地方政府性债务８０％左右是用于交通、文教卫生、农业环保等这些政府本来就应该投入的领域，社会回报很高。因此，在用我国地方政府的债务风险与国外政府的债务风险相比时，就要注意这些不同，不能简单类比。但从结构看，目前地方政府债务确实存在着一定风险。一是５０％债务来自中西部地区，这些地方政府财政偿还能力较差，完全靠自身财力还款很困难。二是８０％债务为银行贷款，因而期限短、受利率变化影响较大。三是相当部分债务与融资平台有关，而融资平台的整顿和对房地产的调控会带来一定风险隐患。四是今明两年为地方债务偿债高峰期，未来几年压力也不小。当然，最大的风险就是上述所有因素的叠加风险。
    这笔钱怎么还？
    审计发现，２０１０年底，全国１９．９％的市级和３．５６％的县级政府负有偿还责任债务的债务率高于１００％，部分地方政府出现偿债困难，有的只能通过举借新债偿还旧债。今明两年将出现债务偿还高峰期，这笔钱到底怎么还？
    李扬：处理地方债务问题，不要只将目光集中在解决负债上，还应拓展到资产上。类似资产或贷款交易、资产证券化、甚至创造这些贷款的衍生品等，都应考虑试行。由于地方负债所形成的相当部分资产是优良的，甚至已经增值，短期就可以盘活几万亿元资产，同时也可丰富我国债券市场的品种结构，从而促进债券市场发展。
    汇丰银行大中华区首席经济学家屈宏斌：应当拿出一个可行的与时效性相配合的短、中、长期的债务问题解决方案。短期内基本上可行的就是地方政府用更透明的方式举债。对于从银行借的债务，为避免给银行造成大的系统风险，应予以延期。同时，让地方政府从债券市场上筹资，发行长期债券也等于在给债务延期。但长期来讲，还是要采取盘活资产、进行税制改革等最终解决方案。
    汤敏：对现有１０万亿地方债务余额，扣除尚有１万多亿未支出的外，应分出风险等级来。可通过清理地方国库现金，减少政府开支等方式，腾出资金来化解最近两年还债高峰期的风险。中长期举措则是政府减持一部分国有资产以得到大量现金，然后用这笔钱来偿还债务。
    如何加强地方政府性债务管理？
    审计发现，地方政府在债务管理上存在着一些突出问题，如举债融资缺乏规范，债务收支未纳入预算管理，融资平台公司数量多、管理不规范，部分政府性债务资金未及时安排使用等。那么，如何规范地方政府性债务管理？
    贾康：解决地方政府性债务问题，根本上要推进财税体制改革。除了分税制为基础的分级财政体制，我们别无选择。如果没有一个很好的分税制的框架，转移支付是无法规范的。只要这个制度框架搭好了，一般性转移支付将更客观、更科学。当然，专项转移支付也要控制、要归并、要及时下达，同时控制对地方配套的要求。
    张健华：规范地方政府举债行为的一种重要方式就是直接发行地方债。既然地方政府举债已经客观存在，将来可以报国务院批准，给地方政府发债确定一个额度。地方政府发债除了同级人大监督以外，还可以增加市场投资者的监督，提高举债的透明度。发债要进行市场评级，形成对地方发债的成本约束机制。
    张承惠：必须强化地方政府的偿债责任。对于地方政府的举债行为需要规范，不仅要全口径，而且要全过程管理。当前非常紧迫的事情是要建立地方政府偿债能力评估监测机制和地方负债投资项目的监督机制，形成更为完善的政府负债管理体系。同时推进地方政府市政债试点工作，用市场化方式为地方政府开辟一个规范的新渠道。