国洪成：邓小平的国企改革顶层设计

    经济学家们在热烈地谈论国企改革的“顶层设计”，目前仍未见到可行的“顶层设计”方案。国资委2013年1月10日上的会议仍然要求各级国资委搞好国企改革的“顶层设计”。然而早在1980年时邓小平已经为中国国有企业改革进行了一个特别适合的顶层设计。可惜从未被正确执行。现在是该回顾重新思考的时候了。
    1.前言
    始于上世纪80年代初的中国改革是没有办法与当时代重要人物邓小平分开谈论的。经济改革中“重中之重”的国有企业改革也是如此。早在1980年时邓小平其实已经为国有企业改革定下了一个很好的蓝图，用现在经济学家的话讲就是有一个很好的“顶层设计”。邓小平对国企改革的“顶层设计”因为抓住了国企所有问题的“总病根”，所提之改革措施方案也非常恰当，可谓是“正中靶心”。可惜的是自上世纪80年代初直到今日三十多年国企改革的具体每一个措施都没有按着邓小平原有的思路进行，屡屡打到了靶的外边，每一个措施都无法达到解决国有企业治理制度的如何选举、如何监督管理层、如何科学决策以使国有企业能够在市场中与其它所有制企业、外资企业进行公平竞争的最终改革目的。因此国企的根本问题仍然没有得到解决，国企的贪污腐败和寻租问题越演越烈，效率问题长期得不到解决，治理制度因而长期得不到建立。改革前的短缺经济严重演变成现今的寻租权贵经济盛行。
    2.邓小平的国企改革“顶层设计”
    邓小平在1980年的《党和国家领导制度的改革》(1)中对国有企业问题的“总病根”已经做了精辟描述。邓小平从开始就把国有企业的问题作为“党和国家领导制度”的一部分来论述。因为国有企业的领导制度一直就是党和国家制度的一部分，企业有党委、党委办公室、党委组织部，改革以前企业党委书记基本上是“一把手”，厂长其次。企业党委书记、厂长一般是由本企业党委推荐上级党和政府部门任命的，也有直接由上级委派任命的，总而言之其制度就是即由上级任命下级。这种制度所产生的弊端邓小平有精辟的阐述。
    邓小平在《党和国家领导制度的改革》中有明确的论述：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。它的主要表现和危害是：高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵 化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等。这无论在我们的内部事务中，或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步。”邓小平所说的干部制度就包括国有企业的领导干部制度。他继续说“这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。官僚主义的另一病根是，我们的党政机构以及 各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的 问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。有些本位主义严重的人，甚至遇到责任互相推诿，遇到权利互相争夺，扯不完的皮。还有，干部缺少正常的录用、奖惩、 退休、退职、淘汰办法，反正工作好坏都是铁饭碗，能进不能出，能上不能下。这些情况，必然造成机构臃肿，层次多，副职多，闲职多，而机构臃肿又必然促成官 僚主义的发展。因此，必须从根本上改变这些制度。当然，官僚主义还有思想作风问题的一面，但是制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。所以，过去我们虽 也多次反过官僚主义，但是收效甚微。解决以上所说的制度问题，要进行大量的工作，包括进行教育和思想斗争，但是非做不可，否则，我们的经济事业和各项工作 都不可能有效地前进。”
    关于国有企业如何改，邓小平继续说“第四，有准备 有步骤地改变党委领导下的厂长负责制、经理负责制，经过试点，逐步推广、分别实行工厂管理委员会、公司董事会、经济联合体的联合委员会领导和监督下的厂长负责制、经理负责制。还有党委领导下的校长、院长、所长负责制等等，也考虑有准备有步骤地加以改革。过去的工厂管理制度，经过长期的实践证明，既不利于工厂管理的现代化，不利于工业管理体制的现代化，也不利于工厂里党的工作的健全。实行这些改革，是为了使党委摆脱日常事务，集中力量做好 思想政治工作和 组织监督工作。这不是削弱党的领导，而是更好地改善党的领导，加强党的领导。这些单位的行政负责人要努力学习各种有关管理和技术专业，再不能长期泡在各种会议里，老是当外行，那样我们就永远实现不了现代化。这些同志大多数是党员，管理制度改变了，他们除了要受上级行政部门的行政领导以外，还要受上级党组织的政治领导和同级党组织的监督。同级党组织的任务也没有减轻，而是真正加强了党的工作。工厂、公司、院、校、所的各级党组织，要管好所有的党员，做好群众 工作，使党员在各自的岗位上发挥先锋模范作用，使党的组织真正成为各个企业事业的骨干，真正成为教育和监督所有党员的组织，保证党的政治路线的执行和各项 工作任务的完成。考虑到这个改革对全国广大的基层组织影响很大，现在还要广泛征求意见，到时机成熟时再作决定。第五，各企业事业单位普遍成立职工代表大会 或职工代表会议。这是早已决定了的，现在的问题是推广和完善化。职工代表大会或职工代表会议有权对本单位的重大问题进行讨论，作出决定，有权向上级建议罢 免本单位的不称职的行政领导人员，并且逐步实行选举适当范围的领导人。”
    邓小平看到了国企问题是干部制度问题，说“这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根”，并且要由“职工代表大会或职工代表会议”“逐步实行选举适当范围的领导人。”这就是邓小平关于国企改革的顶层设计，即道出问题本质又有相对比较接近合理的解决办法。
    3.“干部制度”是国企问题“总病根”的论述符合经济学
    公司治理制度是现代经济学的一个重要分支。如何产生企业的董事会、如何产生总经理、如何监督、约束、激励总经理和管理层、如何科学决策的制度就是现代公司治理所要达成的目的。从邓小平这篇论述中可以清楚的看出，当时的中央已经深刻地认识到就国企问题而言根源是干部制度问题，被纳入了政治改革的范畴。说明当时中央对国企问题有十分准确的判断，并有比较正确的解决方案。解决方案是“分别实行工厂管理委员会、公司董事会、经济联合体的联合委员会领导和监督下的厂长负责制、经理负责制”。“职工代表大会或职工代表会议有权对本单位的重大问题进行讨论，作出决定，有权向上级建议罢免本单位的不称职的行政领导人员，并且逐步实行选举适当范围的领导人。”
    经济学本身存在的假设是企业行为是以谋求最大利润为目的的。没有这个前提就不存在微观经济学。公司治理制度，即如何产生企业的董事会、如何产生总经理、如何监督、约束、激励总经理和管理层如果没建立好，公司就不可能很好地参与市场竞争。因此是现有要实现最大利润的企业，才形成有效的竞争市场。
    从主要发达国家美国、日本、和德国的公司制度看，公司制度主要是建立公司内部的民主酝酿、选举、监督、决策制度。美国走的是股东选举制，即股东治理，后来由于不甚见效，又引入基金公司参与治理和上市公司的“透明化”，由1929年的美国经济“大萧条”美国又建立了一套“严刑峻法”的公司外部治理制度。日本走的是雇员管理制度，日本公司股东几乎不参与管理，主要交给了由雇员产生的管理层来管理，日本公司有一套“年功序列制”，可以算是日本公司内部的民主制度，都是由全体雇员按着制定的固定方案对员工个人每年绩效评比晋升，升到管理层的就负责公司管理，他们都会被提名做董事候选人，再由股东大会走形式选举确认一下。德国走的是雇员选举和股东选举相结合的路线，德国法律规定2000人以上的公司约45%的监事会成员（相当于中国、美国的董事会）主要由雇员选举产生，其他由股东选举产生。同时日本、德国的公司治理有金融机构派人员参与董事会和企业决策。当然其金融机构也是以雇员为根基的治理制度。可见雇员参与产生公司董事会在三个主要发达国家美、日、德就有两个在实行，这两个国家主要企业为私人企业，即私人企业人家也搞雇员治理，并且搞得很成功。我们社会主义国家称职工是企业的主人翁，却没有让职工参与治理，与日本、德国的资本主义企业还让雇员参与治理形成了鲜明的对照，这是极大的讽刺。职工这个最近、最宝贵的治理资源被浪费，而不运用职工职工治理资源国企改革又没有办法成功，这乃是中国国企改革的悖论。
    中国如果当初就按邓小平的设想，老老实实地搞职工治理，中国的国企改革恐怕早就成功了。很可惜的是后来三十多年的国企改革始终没有按着这样的思路去改，国企改革进入了“摸着石头过河”阶段。而至今国资委仍停留在“摸着石头过河”搞“国企改革顶层设计”的思路里(2)。目前的国企董事、董事长、总经理等，仍然是政府委派，即上级政府任命，这与改革前企业党委书记、厂长由上级任命根本没有两样。
    4.董事长或总经理是国企“土皇帝”产生了诸多问题
    国有企业“提拔制”式“干部制度”产生的厂长、经理，或董事长、总经理，由于没有有效的监督，光靠政府监督就产生官官相护的利益集团，厂长、经理或董事长、总经理就容易产生专权，变成企业的“土皇帝”。邓小平称其为“权力过分集中的现象和家长制现象”。它的害处是使干部产生“高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等”。在当时就“无论在我们的内部事务中，或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步。”
    笔者在《国企问题根源是“提拔制”而非产权》(3)一文中清楚地阐述了国企的问题根源是国企产生总经理的“干部制度”问题，在过去三十多年的改革中基本上没有变化，一直是由上级政府部门“提拔”产生国企的总经理和党委书记。由于国企改革一直没有按邓小平的思路去改“干部制度”，国企改革进入“摸着石头过河”的状态。由主管政府任命董事、董事长甚至写进了2005年的《公司法》，使这种由上级政府部门（过去是上级主管部门，现在是各级国资委）提拔任命产生国企领导班子的做法法律化，这将使国企改革越发困难。无论是80年代初的企业领导干部“四化”、厂长负责制、承包制、价格双轨制、市场化、产权改革等，政府从来没有放弃提拔产生企业领导班子的权力（笔者把这种干部制度称为“提拔制”）。
    国企没有监督、没有约束，这也是国企改革前的老问题，因为制度的本质没改老问题又加上新问题。1980年以前由于计划经济体制时的财务管理制度和执行制度严格，很少有贪污腐败行为发生。但实行价格双轨制和允许私人经济以后，就没有那样幸运了。因为没有监督产生1980年以前产生的是各种严重的官僚主义和低效率，1980年后就逐渐产生行贿受贿、以权谋私等的各种腐败行为。以至于所有的针对国企的经济改革措施由于没有触及“提拔制”而一直没有取得成功。笔者在《职工治理为主是国企改革和公司治理成功的唯一途径》(4)对“提拔制”产生的弊端归为8类，在《国企改革顶层设计之E方案》(5)中又进一步归为10个主要弊端。
        
    国企的“干部制度”靠“提拔制”，三十多年来由政府说的算，导致的弊端比在改革前有了更严重的发展。
    “提拔制”产生了严重的国企腐败问题，始终无法得到治理，没有监督在“土皇帝”专权下必然导致腐败。改革三十多年来国企的严重腐败问题越演越重，《北京日报》2012年5月7日报道(6)：2007年至2011年的5年间全市检察机关共立案查处贪污腐败案件2906起结案处分2917人，其中国企和国企控股公司腐败案624起，成为腐败案频繁发生的领域，案件集中发生在改制和招标环节。同样的国企腐败和大面积国企人员经济犯罪自2005年最高人民检察院检察长贾春旺在十届全国人大三次会议上的报告以后，仍没有得到解决。贾春旺的报告指出：2004年检察机关立案侦查借改革之机侵吞、挪用、私分国有资产涉嫌犯罪的国有企业人员10407人，国有企业人员的职务犯罪占查办贪污贿赂案件总数的41.5％，其中相当数量都与国有企业改制有关(7)。国企这样大量的贪污犯罪说明国企的治理制度远没有解决。
    “提拔制”也产生了国企长期的效率低下问题。通常体制内学者不承认国企改革三十多年后的效率仍低下，但有关政府部门人士又不时地在检讨阶段性经济数据和阶段性政策又不时承认效率低下、国企治理问题远未解决。例如从政府公开数据和有关负责人讲话中，国资委负责人2012年的一个讲话(8)仍说：“特别是要改变国企领导人的激励、考核与任期制度”。2013年1月10日国资委会议上王勇主任仍说：“垄断国企的改革至今仍没有明显的进步。垄断国企，特别是一些强势央企，在获得资源、融资，以及政策的倾斜等方面，比之其他一些类型的企业，处于不公正的地位。垄断国企也是不少民企进入诸多领域发展的阻碍力量。这个方面的改革会触及既得利益，显然属于‘难啃的骨头’”(9)。笔者在《国企改革顶层设计之E方案》一文中论述了国企效率低下的问题：众多的中外学者和海外华人学者在国外期刊发表的英文文章中已经用国家和省市统计局公布的公开数据进行数理统计（参见《国企改革顶层设计之E方案》及其参考文献），发现中国国有企业的效率长期低于中国的私人企业和外国在华投资企业。
    中外学者用数理统计进行实证研究已经基本得出结论，股份制改革（改制）是失败的。例如署名李骥， 孙健敏， 刘向阳， 巴曙松的文章《关于国有企业股份制改革的实证研究 》（以下称为“《实证研究》”）对587家中国上市的股份制企业的大量数据，证明国企改制后的上市公司基本经营结果是失败的(10)。这与香港经济学者在国际经济刊物上的英文文章(11)的结论也是一样的。
    5.按邓小平的基本思路、主要学习德国制度国企改革就可成功
    邓小平把国企改革纳入到“党和国家领导制度的改革”中，是完全对头的。邓小平把包括国企问题的总病根归咎于“领导制度制度”问题，一针见血。而以后的所有国企改革的具体措施，可以说都没有按着邓小平的这个思路进行。厂长负责制、承包制、价格改革、股份制改革等等，都是在没有改革“提拔制”的根本制度情况下进行的，可谓本末倒置，治标不治本，“换汤不换药”。上世纪八十年代搞的职工代表大会由企业工会组织，工会主席也是企业党委提名上级工会任命的，因此职工代表大会就变成了提拔制的产物，成为企业厂长经理的橡皮图章，而不起任何作用。
    在经济学界对国企问题的探讨，很少见到有经济学家从理论达到邓小平这篇文章的高度。某些著名经济学家的论述更是相差甚远，甚至是南辕北辙。例如打着“产权不清”的“所有制改革”学派，把根本问题归咎于产权不清，导致股份制“改制”运动中大量国有资产被寻租、被贱卖后，国企治理制度仍未得到解决。“股份制改造”后的公司对应国有资产比例部分的董事仍由政府委派，这还是停留在“提拔制”的干部制度圈圈内，没有跳出来。
    日本和德国的公司治理制度主要是以雇员治理为主的，笔者在《国企改革顶层设计之E方案》中已经加以了详细论述。日本和德国战后的经济奇迹说明雇员（职工）治理是行得通的，能够成功的。而中国的公司治理制度主要学习了美国的表面制度，但美国制度并不符合中国国情，因此导致中国股份制改造后的公司治理制度失败。
    现在是回归到邓小平国企改革顶层设计思路的时候了，搞职工治理为主，彻底抛弃政府（国资委）任命董事、董事长的制度刻不容缓，可以要求董事会成员是党员，但不能搞政府任命董事、董事长、总经理。把选举董事会的权力交给职工，职工是比政府（国资委）更能代表全国人民这个最终产权人。中国的国企改革舍此无它。
    参考文献
    (1)邓小平《党和国家领导制度的改革》1980
    (2)国资委：国企改革允许“摸着石头过河”，新华网2013年1月10日电
    (3) 国洪成：国企问题根源是“提拔制”而非产权
    (4) 国洪成：职工治理为主是国企改革和公司治理成功的唯一途径
    (5) 国洪成：国企改革顶层设计之E方案
    (6) 2012-05-07《北京日报》第3版题目“让腐败分子无处藏身”
    (7)贾春旺2005在贾春旺在十届全国人大三次会议上的报告
    (8)刘先云：“上半年国企利润下滑高负债扩张亮红灯”-评财政部日期公布的全国国有及国有控股企业运行情况2012年7月
    (9)第一财经日报2013.1.11题目《国企改革需要真正的顶层设计》
    (10)《管理世界》2005年第1期
    (11)Political control and performance in China's listed firms, By Chang, Eric C. and Wong, Sonia M.L. (2004), Journal of Comparative Economic, 32, 617-636