中国财政赤字和政府债务分析

    2009 年中国财政赤字创历史最高，今年财政预算赤字还在提高。 部分专家认为，欧盟规定的 3％赤字率和 60％债务率是某个时期的产物， 并非金科玉律，必要时应勇于突破警戒线的束缚。 随着政府债务规模的不断上升，进一步研究政府赤字和债务，已经刻不容缓。
        一、中国的财政赤字和政府债务
    中国传统的财政思想是“轻徭薄赋”，“量入为出”。 在 1896 年之前的两个半世纪，清朝的财政基本健康，很少有赤字。 甲午战争前的 1893 年，财政盈余达 760 万两。清朝财政赤字的真正起点是甲午战争。 庚子赔款大大冲击了清政府的财政，赤字急剧增加，朝廷债务缠身。
    辛亥革命后，军阀割据，国家财力枯竭。 1917～1926 年间，北洋政府发行了巨额公债。 1927～1936年间，国民政府继续大量发行公债。抗战期间，军费支出急剧增加，税源枯竭，政府主要靠发行货币填补庞大的财政赤字。 赤字货币化会导致通货膨胀，相当于向货币持有者征“通货膨胀税”。
    国共内战爆发后，国民党当局为筹措军饷，大量发行法币，导致物价一日数涨，民不聊生。 1948年国民党政府停止使用法币，强制推行金圆券。由于没有严守发行限额，恶性通货膨胀再度出现。城市有产阶级的财富被通胀洗劫一空， 国民党失去最后的支持者。 国民党政权伴随着巨额的财政赤字土崩瓦解。
    中华人民共和国成立后，财政经历从有政府债务，到没有政府债务再到有政府债务的过程。 1950年，经济建设百废待举，政府财政出现赤字。然而，1951～1955 年政府财政都有盈余。 中央人民政府在 1950 年发行了人民胜利折实公债，1954～1958年间，发行了国家经济建设公债。 在发行内债的同时，中国政府也向前苏联和东欧国家举借外债。 大跃进时期，政府财政赤字大增，财政赤字占 GDP 的比重 1958 年为 2％，1959 年为 2.9％，1960 年达到6.7％！ 那时候的赤字基本上靠发行货币填补，造成高通胀。 1960 年是经济非常困难的时期，中国开始偿还所欠前苏联的债务，到 1965 年债务全部还清。此后直到 1980 年， 中国政府没有发行任何内债和外债。那时候，经济没有得到大发展，但是政府也没有给后代留下债务，客观上为以后政府发债留下了余地，我们姑且称之为“财政红利”。
    1981 年起，中国放弃 “ 既无内债又无外债”的财政政策，开始发行内债，但 20 世纪 90 年代初之前政府赤字和债务规模总体很小。很长时期财政赤字除一部分依靠发行国债填补外，大部分是向人民银行借款，即用发行货币的方式解决。 1993 年 《 国务院关于金融体制改革的决定》明确要求财政部必须停止向中国人民银行借款，财政赤字通过发行国债弥补。 从此，政府债务开始大大增加。
    1997 年亚洲金融危机爆发后， 中国实行积极财政政策，政府财政赤字和债务急剧增大，财政赤字占 GDP 的比重，1998 年为 1.1％，1999 年为1.9％，2000 年为 2.5％，2001 年为 23％，2002 年为2.6％，2003 年为 2.2％。2007 年中国财政 25 年后首次出现财政盈余。然而，随着金融危机的爆发，2008年国家财政又陷入赤字，国务院出台的 4 万亿元经济刺激计划，再次实行积极财政政策。 2009 年预算赤字 7397 亿元，赤字之高史无前例。
    值得注意的是，中国的财政赤字主要是因扩大政府支出造成的，而非税收增长不足。 事实上既使在极其困难的 2009 年里， 财政收入增长率仍为11.7％，高于 GDP 的增长率 8.7％。
    可以看出，我国财政赤字有几个高峰，一是大跃进时期的 1960 年，达到 GDP 的 6.7％；二是 1979年，达到 GDP 的 3.3％，第三个高峰就是 2002 年，达到 GDP 的 2.6％，接下来是 2009 年，赤字占 GDP的2.2％。
    为填补财政赤字政府发行了大量国债。 1981年政府债务占 GDP 的比重为 1％，1990 年为4.8％，2000 年为 13.1％，2007 年为 20％，2008 年为17.6％，2009 年占 GDP 的17.8％。
    在发行内债的同时，中国也向外国政府、外国银行以及国际金融机构借款。 中国外债负债率（外债余额与当年 GDP 之比），1986 年为 7.3％，1990年为 13.5％，2007 年为 11％，2008 年为 8.7％。
    如将中央政府、地方政府、高等院校债务，再加上政府举借和政府担保的外债，中国总债务就会达到 GDP 的 50％左右， 虽还没有达到 60％警戒线，但已经应该引起重视。
    二、政策建议
    积累债务容易，偿还债务难。美国、日本在战后高增长的年代里虽有财政盈余，但长期财政赤字积累的结果仍会严重影响经济的发展。中国应防患于未然，不要积累大量债务，重蹈美国、日本和欧洲一些国家的覆辙，要为以后的发展留有余地。 在制定财政政策时，我们应该注意以下几点：
    第一，树立长期平衡预算的思想。 财政赤字应该是反周期的，也就是说，在经济衰退时出现，在经济高增长时消失。不要在经济高速增长时候搞赤字财政，积累大量债务。
    第二，不得不实施赤字财政政策时，应该严格控制赤字规模。我们不能等到了欧盟的警戒线时再采取行动。美国、日本在高速增长时候，财政常常有盈余，赤字和债务大都是在经济衰退使形成的。 中国改革开放前没有政府债务，为现在发债留下了余地。经过 20 多年的债务积累，债务规模已经相当可观，我们应防患于未然，给经济长远发展留下余地。
    第三，在经济衰退、实施赤字财政政策时，要防止片面强调增大政府开支的观念，应该重视减税和民间经济发展的作用。 在这次危机中，我们在减税方面政策力度仍不够。
    第四，要提高政府支出的效率。 一是把资金投放到对国民经济发展和人民生活至关重要，而民营企业又不愿意或无力投放资金的领域，包括：基础设施、义务教育、医疗、扶贫等。 二是优化投资量。
        第五，在发债时，要考虑到当代人和未来人的利益分配问题。 有些项目是造福于子孙后代的，甚至是现在非搞不可的，资金不足应该借债完成。 有的项目是造福于当代人的， 应该依靠征税完成，不要为了当代人的利益，把债务留给后代。
     作者：林双林，北京大学经济学院
    摘自《经济科学》（京）,2010.3
    原文约16000字