安国俊：新预算法实施：地方投融资市场化的突破(1月6日)

    2015年1月1日，新《预算法》结束漫长的修订长跑开始实施,这意味着财税体制改革和预算管理制度改革正在提速。新《预算法》为地方政府市场化融资带来了哪些机遇和挑战，引起了各界的广泛关注。
    在“新常态”经济下，面对“一带一路”、京津冀、长江经济带等区域经济合作的机遇与挑战，如何解决地方政府投资拉动经济的资金缺口问题，逐步推进市政债券的发行，建立地方政府市场化的投融资机制，发挥基础设施投资对经济增长的拉动作用，推动积极财政政策的实施，降低财政风险和金融风险，完善地方政府债务风险管理等相关制度，是值得深入探讨的话题。
    新《预算法》为地方政府举债开明渠
    与旧版相比，新版预算法在明确立法宗旨、细化全口径预算管理和预算公开制度、赋予地方政府有限发债权、以及完善预算审查、监督、强化预算责任等方面都作出了更加详细的规定。新预算法的一大亮点是完善顶层设计，加强地方政府债务管理。新预算法规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。继地方债试点“自发自还”后，新预算法的实施将为地方债务的阳光化再度指出明确方向。如何进一步推进新预算法的实施，建立借、用、还相统一的地方政府举债融资管理机制,对地方政府债务实行规模控制和预算管理，有效防范财政金融风险，完善相关配套制度，是一项需要多方协调配合的系统工程。
    目前，地方政府债务的风险问题已经得到了政策部门、监管层面及学界的广泛关注。新修订的《预算法》的相关条款，无疑在给予地方政府负债合法化的同时，将原先隐蔽的债务问题“阳光化”，从长期来看，允许地方政府发行更容易监管、更为规范的地方政府债券，将隐性债务显性化，是化解财政风险和金融风险的必然选择。
    目前，国务院遵循分类处置原则着手地方融资平台改革的方式，已然获得市场共识，对剥离融资平台公司政府融资职能后不同的项目融资保障作出规定，政府发行债券融资、PPP模式融资、完全市场化融资等。另外，可以考虑资产证券化的方式，将银行贷款或平台公司的部分资产进行证券化打包销售，以提高资产流动性、有效解决期限不匹配问题以及化解存量债务风险，有效降低社会融资成本。
    未来市政债发行推动市场化融资进程
    在“新常态”经济环境下，推动“一丝一路”、区域经济合作和基础设施城镇化建设，地方政府投融资与信用体系也成为发展战略中重要因素。一是全球财政分权化的趋势；二是全球化、资本流动、以及金融市场发展等因素；三是发展中国家经济发展和快速城镇化进程下大规模基础设施融资需要。在投资、消费、出口三驾马车中，在投资拉动促进经济增长的同时,应将投融资责任更多从中央政府转移至地方政府,地方政府必须强化预算管理和债务风险管理，引导民营资本投资公共服务部门和基础设施，促进地区经济的发展。而推动地方政府债券市场的发展至关重要，相对于各种不同途径的地方政府隐性及或有负债而言，市政债应是地方政府融资机制市场化、阳光化的路径选择。
    考虑到我国各地方政府财政状况和金融生态环境存在巨大的差异，未来地方政府独立发债必须遵循渐进的原则。今后应以地方政府债券市场的培育为基本出发点，以建立流动性的、有深度的市场为主要目标，在发行定价中充分考虑到信用风险溢价和流动性风险溢价以及未来利率走势的判断，在以较低成本发行和保障市场流动性之间寻求一个最佳平衡点，逐步完善地方政府债券市场的投融资机制及流动性管理功能，有效防范金融风险。
    目前我国金融市场发展不完善，相关法律和监管框架缺乏，因此，在发展地方政府债券的起步阶段，一定要完善地方政府债券风险管理机制，从地方政府债券的发行、交易、偿还和监管各环节进行严格规定，一般包括举债权的控制与发债规模的确定、市场准入的限制、信用评级体系的构建、投资项目管理与评估、监管的协调以及法律框架的完善。
    从金融市场发展的角度而言，完善与地方政府债券相配套的政策主要包括，建立推动地方政府债券的市场化发行制度，确定合适的发行与承销主体，完善发行与定价机制，丰富地方政府债券市场的机构投资者层次，完善债券收益率曲线，提高市场流动性以降低投资风险，完善评级及信息披露制度等。同时，提高相关市政项目的投资效益也是重要的方面。
    欧洲主权债务危机、英国债务危机、爱尔兰债务危机、日本债务危机充分说明，后金融危机时代，合理的政府债务规模和风险管理策略对于政府积极面对经济和金融危机的冲击，促进金融市场及汇率的稳定乃至经济的快速复苏至关重要。而美国财政悬崖的根源也被认为是不断调高政府债务上限引起。应充分借鉴国外债务风险管理和危机处理的经验教训，建立多层次政府债务风险预警指标体系和危机化解机制，对地方政府债务风险转变为金融风险和财政风险的传递链条进行深入探讨与关注。
    借鉴国际经验，应逐步建立以信用评级制度、信息披露制度和债券保险制度为内容的信用风险管理的“三驾马车”的基本框架。逐步完善以法律法规为基础，以信息披露为核心，以规模控制、信用评级、风险预警、偿债基金、危机化解等为手段的风险监控框架体系，在政府层面为有效防范市政债券系统性风险提供源头性保障。
    PPP模式：官民合作融资的主力军
    除了推进地方政府债券发行之外，PPP方式也将成为推进城镇化和地方政府融资的重要路径。PPP模式是以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作理念，以促进政府与项目的投资者和经营者相互协调在项目建设中充分发挥作用。而引导民间资本参与城镇化进程，包括设立民营银行，推动经济发展，也是重要的创新路径。
    应该说，未来建立健全地方政府投融资机制，推广运用政府与社会资本PPP合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营将成为趋势。应该说，新《预算法》等一系列法律框架为切实有效化解地方政府债务风险提供了制度保障，而地方政府投融资机制的完善无疑会推进城镇化和区域经济协同发展的进程。