刘小兵:健全财政立法是法治政府建设当务之急

      健全财政立法是法治政府建设当务之急
    ——访全国人大代表、上海财经大学公共经济与管理学院院长刘小兵
    智库看两会（3）
    本报记者 范思立
    深化财税体制改革、加快建设法治政府等话题是今年全国两会政府工作报告重点提及的内容。“虽然彼此相对独立，但是它们之间有密切的逻辑关联。”全国人大代表、上海财经大学公共经济与管理学院院长刘小兵在接受中国经济时报记者采访时表示，为推进法治政府建设，建立现代财政制度，将政府财政活动全面纳入法治轨道、充分发挥财政的基础和支柱作用是当务之急。
    他进一步解释说，由于我国对政府财政活动的立法尚不完善，财政在发挥其国家治理的基础和支柱作用时容易产生问题：财政规模过度扩张，政府包揽的范围过大而使得经济失去活力；由于立法是一个社会各方取得共识和相互协调的过程，在法律缺失的情况下，财政的效率和公平都会受到很大的影响；在权力缺乏法律约束的情况下，腐败发生的可能性增加。
    财政立法不完善
    中国经济时报：财政立法是依法治国的一个重要组成部分，我国财政立法情况存在哪些问题？
    刘小兵：我国已根据宪法制定了一些财政法律，但从总体上来看，财政立法还不够完善和不成体系，主要存在四方面问题。
    财政立法尚未覆盖全部财政资金。我国目前财政立法中涉及到的财政资金包含一般公共资金、专项政府性资金、社会保险资金和政府集中的国有资本经营性资金。这四本账并未包含所有的财政资金，未包含在四本账里的财政资金主要有：财政专户存储收支所形成的资金、未纳入政府性基金预算的各种政府管理的基金和未集中的用于经营性用途的资金。这些资金目前不在法定的财政报告体系中，而规模相当大。例如，住房公积金、全国社保基金等一些具有较大体量的基金以及用于投资经营活动的国有资本经营资金绝大部分都不在人大立法所覆盖的范围内。
    财政立法仅涉及收支而未涉及资产处置。我国目前的财政立法仅局限于财政资金的流量方面。我国现有的税法是针对收入的，预算法则针对支出。对于财政资金存量方面的资产处置权，我国财政法律从未涉及，现状是资产处置完全由行政部门或相关管理机构决定。由于资产的处置，包括用途的变更、置换、转让、重组对资产的性质和价值会产生很大的影响，因此它必定是健全的财政管理的重要一环，在法律上需要明确权限的划分。
    我国现有的财政收支立法尚存空白。从收入方面来说，税收法定在我国法律上已经明确。但除了税收之外的其他收入方式，例如行政事业收费、基金收费、专项收费、社会保险缴款以及一些公共事业的政府定价目前在法定范围之外。从支出方面来看，我国的预算法将一般公共支出、政府性基金支出纳入了人大审批的范围，但对社会保险以及经营性支出的权限上尚无相应的约束性法律，目前由行政部门全权决定。财政资金由于它的公共性质，其筹集、分配、使用、支付、处置应符合社会公众的要求和愿望，这种要求和愿望需要通过法定的程序才能有效地表达。
    财政立法是国际上通行的做法。国际上许多国家对财政重大问题是通过《宪法》或制定《财政基本法》作出规定的。我们所调查的欧美一些国家和日本、印度等19个国家中，有16个国家对财政重大问题在《宪法》中作出规定；有8个国家对财政重大问题通过制定《财政基本法》作出规定。在财政基本立法方面，有许多成熟的国际经验可供我国借鉴。
    尽快制定《财政法》
    中国经济时报：请问应该从哪些方面完善我国财政立法？
    刘小兵：鉴于《财政法》在整个财政法律体系中的基础性和统领性作用，建议全国人大及其常委会将《财政法》的立法工作尽快提上议事日程，为在2020年我国基本建成法治政府作出应有的贡献。
    此法应涵盖所有的政府资金。将公共资金按其用途的性质分成不同的基金，所有的公共资金都必须包含在这些基金中，不允许存在法外资金。
    应规定所有基金的收入、支出、资产、负债状况都要纳入法定的财政报告体系，定期向人大报告，做到公开透明。
    应明确财政收入的权限，除税收法定之外，下述收入的立项和标准应通过人大审批：行政性收费和罚款；具有垄断性的，收费标准不受到竞争制约的事业收费；各项具有强制性的政府性基金收费；具有强制性的社会保险基金的缴款；具有垄断性质的国有企业产品或服务的政府定价。
    应明确财政支出的权限，一般公共支出、政府性基金支出、各项社会保险基金支出、集中性的国有资本经营预算支出或支出标准应通过人大审批。国有企业的经营活动支出由企业自主决定，但一级政府所属的国有企业作为一个整体，其重大投资项目支出、经营管理者的薪酬标准、企业的一般管理支出规模等应受人大审批的制约。
    应明确资产负债处置的权限，用于非经营性活动的所有借债和融资、经营性活动的重大的融资事项、重大的资产用途变更、重大的资产重组、重大的资产置换和转让、重大的资产损失和赠与等事项应通过人大的审批。
    对于不同级次和不同财政状况的政府以及不同性质的公共基金，“重大”的界定标准会有所不同，如何确定“重大”在立法上可以根据各种具体情况做更细致的考虑。