政府在资本市场应承担什么职责(周茂清；6月)

    资本市场的发展，离不开政府的参与及引导；但是，政府如果越俎代庖，干预本该由其他市场主体该干的事，则不利于资本市场的健康发展。因此，明确政府应承担的职责，实现政府的职能转变，成为我国资本市场健康发展的重要决定因素之一。
    提起政府在资本市场的职责，人们首先想到的是制定市场规则。这里所谓的市场规则，是资本市场参与主体必须遵循的法律规范和行为准则。健全、规范的市场规则是资本市场健康发展的前提。我国资本市场之所以乏力，其根本原因在于相关法律体系不完善，规则制度不健全。因此，加强法制建设，推进制度创新，成为培育资本市场的重要环节。
    然而问题的关键在于，究竟该由谁来制定规则？由政府制定市场规则，这似乎无可厚非。但我们的政府不仅仅是市场规则的制定者，还是市场的参与者。例如，作为资本市场的参与者之一，国有企业为政府所控制，也代表政府的利益。在这样的背景下，很难相信由政府制定的规则是公正的。事实上，凡涉及到我国资本市场的制度性规定，不论是资本市场功能的确定，还是上市公司的审批，无一不体现出对国有企业的偏袒和关爱。
    看到这点，我们就不难理解，为什么政府总是喜欢替代市场参与者来制定规则，而且最后还习惯性地将此当作一种政绩来炫耀。过去我们在讨论资本市场的游戏规则时，往往关注于规则的合理性或有效性，但极少有人对政府制定规则这件事本身提出怀疑，而正是这一点，才是最值得我们关注和讨论的重大问题。
    本文认为，我国资本市场的发展前景如何，不仅仅取决于制定什么样的市场规则，更取决于究竟该由谁来制定规则？越来越多的人已经认识到，当前我国资本市场的根本症结，不是规则健全或不健全、有效或无效的问题，而是由政府制定规则本身就是一个错误的命题。所以，不好的规则要改，谁制定规则的事更要改。因此，建设资本市场的过程中，政府一定要摆正自己的位置，要从根本上把制定规则的权力交还给市场，在各市场参与主体共同协商的基础上，深入调研市场运行规律，认真倾听各方诉求，这样制定出来的规则，才能最大程度地反映市场规律。
    当然，在将制定规则的权力交还给市场的情况下，政府并非局外人，应该充当制定规则的组织者，并在规则制定之后充当保证规则能够得到实施的监管者。
    这样又引出政府在资本市场的另一个重要职责，就是行使对市场的监管。正如其他市场一样，资本市场更需要监管者，而政府扮演监管者似乎是天经地义的事。在发达市场经济国家，证券监管机构的主要职责是维护市场秩序，以保证市场的公平、高效运转；而在中国，证监会的职责则要宽泛的多，从定规则、管审批，到行使处罚权，几乎无所不包。显然，后者的权利要比前者大的多。
    现在的问题在于，谁来监督证监会？常识告诉我们，在缺乏制衡的情况下，权力越大，寻租的空间越大。过去谈监管，通常是指如何使监管者对被监管者实施更有效的监管，强调的是监管的权威性，但这只是监管的一个方面；另一方面，作为被监管者也会有相应的要求，即监管者的行为是否合理，强调的是监管的公平性。本文认为，两者相权衡，监管的公平性更具重要意义。显然，如果对监管者缺乏制约，他们就有可能去寻租，去以权谋私，监管就不可能合理、公平。如果被监管者认为该监管是不公平的，就会消极对抗监管，监管的权威性就无从谈起。
    因此，未来资本市场的管理体制改革，必将涉及到监管权力的调整问题。只有建立起一个独立的机构对监管者进行监管，才能减少甚至避免可能存在的腐败行为，才能使监管更加公平合理，才能达到相互制衡的效果，被监管者也才能心悦诚服地接受监管。