显性存款保险制度的国际比较与启示(曾刚；1月7日)

    从国际经验来看，金融市场化进程（利率市场化、市场准入放松，等等）不可避免地会引致一定程度的风险，及时建立与之相适应的金融安全网，是确保市场化平稳推进的重要前提条件。作为现代金融安全网的重要组成部分，显性存款保险制度自然成为我国加快金融市场化改革中，一个无法回避的话题。
    为加深对相关问题的了解，我们以金融稳定委员会 [Financial Stability Board(FSB)，成立于2009年，由G20峰会发起成立，成员国包括G20国家以及西班牙、荷兰、瑞士、新加坡等国家和中国香港地区，总共24个成员，涵盖了世界主要经济体。考虑到中国经济规模较大，小型经济体的经验不足为镜鉴，故选择FSB成员作为主要考察对象。]的调查为基础，对全球主要经济体显性存保制度的实施情况和最新变化做一个简单的比较和总结，以期对我国即将开始的相关改革提供一些参考和借鉴。
    存保制度概况
    根据FSB的调查，截止到2012年，其24个成员经济体中，已有21个建立了显性存款保险制度，中国、南非和沙特阿拉伯等3个国家尚未设立。在FSB成员中，最新引入该制度的国家为澳大利亚，成立于2008年金融危机爆发之后。
    在采纳显性存保制度的FSB成员中，有6个国家同时存在不止一个存款保险制度，其他成员则只有一个。在这些存在多个存保制度的成员中，不同的存保制度往往对应着不同类型的银行业机构，比如，美国（2个）、巴西（4个）分别针对商业银行和信用社，德国（6个）分别针对商业银行（4个）和信用社及储蓄银行（2个），意大利（2个）分别针对股份制（合作）银行和互助银行，日本（2个）分别针对银行（包括信用合作社）和农业、渔业金库，加拿大则分别针对联邦注册机构和省注册的机构。
    从组织结构来看，建立显性存保制度的21个FSB成员中，有19个成员的显性存保制度都独立运作，当然，采取的形式各异，既有公司形式（主流模式），也有非公司形式（如基金，香港）。在两个非独立运作的国家中，荷兰的存保制度从属于中央银行，澳大利亚则从属于银行监管部门。
    从管理模式看，有5个国家（阿根廷、巴西、意大利、西班牙和瑞士）的存保制度采用的是私营模式，由市场参与者（主要是银行）自行建立并管理；有3个国家（法国、德国和日本）采取了公私合营方式；其他成员则全部由官方建立并管理。考虑到强制性保险已成为存保制度的核心原则，官方管理也基本已成为国际实践的主流模式。
    显性存保制度的主要特征
    具体而言，显性存保制度涉及功能定位、授权、覆盖范围以及保费定价等诸多方面，不同国家在实践中各有差异。
    1.存保制度的目标
    从理论上而言，建立显性存款保险制度的主要目的在于保护存款人，但在实践中，也有部分国家将其扩展到维护金融稳定的层面。21个建立了显性存保制度的FSB成员，都以法律或法规的形式对存保制度的目标进行了明确表述，其中，有9个成员将其界定为存款人保护，另外12个成员则在此之外，还提到了促进金融稳定。
    尽管越来越多的国家在存保制度的目标表述中提到金融稳定，但这不意味着其主要功能发生了转移和变化。存保制度之于金融稳定的意义，正在于通过更有效地保护存款人，进而稳定公众对银行体系的信心。
    2.存保制度的授权
    由于目标不同，各成员存保制度在实践中的权力范围也有着很大的差异，根据现有的划分标准，大致可以分为三种主要的授权模式，即“付款箱模式”（Paybox）、“成本最小模式”（Loss minimiser）和“风险最小模式”（Risk minimiser）。
    “付款箱”是最基本的一种存款保险制度，在这种模式中，存保机构的主要职责是在银行被关闭或破产时对存款人进行赔付，不具有审慎监管职责或干预银行机构的权利。当然，在实践中，在一些国家的付款箱模式中，存款保险机构仍然具备一些额外的权力，以便为机构重组和存款赔付提供便利。简单概括起来，付款箱模式具有以下一些基本的特征：一是仅在银行关闭或破产后才发挥作用，之前除收取保费和管理保险基金外，没有其他权力；二是直接运行成本较低，管理模式也相对简单；三是与金融安全网其他制度（如银行监管部门和中央银行）之间的协调成本较低，这反过来也会降低银行的成本。在FSB的成员中，目前采取付款箱模式的国家（地区）包括德国、澳大利亚、印度、英国、阿根廷、巴西、荷兰、新加坡、瑞士和中国香港等。
    “成本最小模式”的主要职责是在提供存款赔付的同时，尽可能减少存保基金或存保机构面临的风险和损失。与“付款箱”模式相比，成本最小制度在资产处置方面会具有一定的权力，往往有权介入破产机构资产、负债的处置，并在机构破产和存款人得到赔付之后的债权回收方面具有一定的优先权。总体上讲，成本最小模式的主要权力仍限于银行关闭或破产之后的风险管理和处置，不具有事前的审慎监管功能，是付款箱制度基础之上的一种扩展。在FSB的成员中，目前采取成本最小模式的国家包括日本、法国、俄罗斯、加拿大、意大利、墨西哥、西班牙、土耳其和印度尼西亚等。
    “风险最小模式”的主要职责不仅包括对存保基金或存保机构所面临的风险与（已形成的）损失进行管理，而且还包括对健全机构及其风险形成过程进行监督管理，以实现预先防范风险和及时化解风险的目标。在这种模式下，存保制度拥有相当宽泛的功能与权力，类似于一个新的银行监管主体。在实践中，采用风险最小模式的国家较少，FSB成员中只有美国和韩国属于此类。
    3.存保制度的覆盖范围
    从世界范围内的实践来看，存款保险制度的成员管理大概有两种模式，即强制加入与自愿加入模式，这与存保制度的管理类型有关，一般说来，私营的存保制度更多采用的是自愿加入，国家管理的制度则大多要求强制加入。从理论上讲，强制保险制度能有效解决自愿加入时可能出现的逆向选择问题，而且，政府管理的背景也能有效提升存保制度的可信度，因而，从发展趋势上看，强制保险已成为显性存保制度的主流。《有效存款保险制度核心原则》（2009）中，第8条指出“存款保险制度宜采用强制投保以避免逆向选择”，即是对这一趋势的认可。
    在受保障存款的类型上，不同国家之间有所差异。在FSB的所有成员中，活期存款、定期存款以及非居民的储蓄存款都在承保范围之内，而且，大多数成员的存保制度还涉及外汇存款（16个成员）、非金融企业存款（19个成员）和公共实体存款（12个成员）。至于银行之间的存款，除美国、加拿大、澳大利亚和印度尼西亚等4个国家外，则不在受保障的范围。
    受经济发展水平和其他因素的影响，各成员存款保障的限额也相差甚大。在FSB成员中，保障限额最高的为澳大利亚，为100万美元，最低的是印度，为2240美元，21个成员平均为14.5万美元；用保障限额与人均GDP之比来衡量，印度尼西亚最高，为8000%，阿根廷最低，为80%；从受保障的存款金额占全部存款的比重来看，美国最高，达到79%，新加坡最低，为19%，21个成员平均为41%；在受保障的存款账户占全部账户数量方面，巴西最高，为98.9%，意大利最低，为55%，21个成员平均为84%。
    4.存保制度的融资与定价
    为保证对存款人的赔付，存款保险制度必须要取得足够的资金，特别是在金融动荡时期，往往还需要获得临时性的流动资金来源。从国际经验来看，各国存保制度的常规性资金来源大致有两种模式，一是事前融资，即在风险和损失发生之前，通过各种渠道建立起未来应对损失的风险储备金；一是事后融资，即在实际的破产和损失发生之后，再根据成本的大小临时向政府或投保机构进行筹资（如向投保银行收取保费）。从目前的情况来看，事前融资已逐渐成为相对主流模式，在FSB成员中，有16个成员的存保制度采用的是事前融资，另外5个成员（英国、意大利、澳大利亚、荷兰和瑞士）则仍沿用事后融资方式。
    除常规性资金来源外，考虑到面临危机时，存保制度的赔付支出会大幅增加，大多数国家对存保制度的备用融资安排都有明确的规定，当然，备用融资的来源各有不同。有的是增收额外的保费，在有的国家则是向中央银行或财政部进行融资，还有一些则是直接在金融市场上筹资，等等。
    保费定价是显性存保制度的一个核心问题，实践中主要采用单一保费和基于风险的差异化保费制度等两种方法。所谓单一保费是指所有投保存款机构，无论风险大小和类别差异，一律采用统一的保费水平，当然，这种保费水平可以随时间推移和环境变化进行调整。基于风险的差异化保费制度是指根据投保机构的风险情况征收不同费率水平，风险较高的机构收取的费用较高，风险较低的机构则收取较低费用。从理论上来讲，两种定价制度各有优劣，单一费率操作虽简单，但会造成风险激励的扭曲；差异费率虽能产生较好的风险激励效果，但不可避免地会存在顺周期的缺陷。根据可获得的资料，FSB成员中有9个采用基于风险的差异化定价模式，有8个采用单一保费制度，在主要经济体中，两种模式的应用范围大致相当。
    结论与启示
    2008年金融危机给各国的金融稳定带来了较大的冲击，为稳定社会信心，防止危机扩散，一些成员（16个）对存保制度进行了调整，其中，既有一些临时性措施，也有一些长期性的改革。
    临时性措施主要是对承保范围和额度的调整，以提高公众信心。FSB成员中，有10个在危机期间提高了保险限额，其中，有4个（法国、德国、新加坡和中国香港）采取了暂时性的全额保险。美国则对不生息的交易账户提供了全额保险（到2012年底）。长期性改革则主要涉及存保制度的授权。一些国家在付款箱模式的基础上，适度增强了存款保险机构的权限，使之可以在风险处置中发挥更多的作用；一些国家永久性地提高了存款保险限额，并扩大了受保险账户的范围；还有一些国家则改进了保费定价方式，或引入了事前融资模式，等等。
    从主要经济体存保制度的概貌以及金融危机以来的一些新变化，大致概括出一些简要的结论，供未来的实践参考。
    首先，应因地制宜，实际符合我国国情的显性存保制度。从国际经验看，各国存保制度差异巨大，很难简单以其中某个国家作为模板进行仿效，否则，由于内外部环境的不同，实际效果或可能南辕北辙。为此，建议在设计制度细节和推进时，应充分考虑我国的实际情况，包括经济发展水平、银行业发展路径、银行业结构以及公众的认知与接受程度，等等，不宜片面行事。
    其次，应将存款保险的主要职能放诸风险和损失的化解，弱化审慎监管权力。从国际经验看，仅有少数国家（如美国）的存保制度负有较强的监管职能，溯其根源，是因为其成立时间较早，而当时银行监管相对粗糙，存保机构的介入不失为一个有益的补充。而在绝大多数国家引入存保制度时，特别是上世纪80年代末以来，在巴塞尔委员会的推动下，对银行业的监管已达到相当专业和复杂的程度，在这种背景下，引入一个新的机构来填补监管真空的意义不大，反倒可能引发严重的监管扭曲。从这个角度看，如何建立存保制度与现行金融安全网（包括银行监管部门、中央银行以及财政部门等）之间的协调机制，在很大程度上决定着其实施的效果。
    第三，在实施层面，仍应审慎推进。对于那些之前不存在任何形式存款保险国家来说，建立显性存保制度会大幅提高公众信心，并有助于银行的稳定。但对之前存在隐性担保或全额保险的国家，显性限额保险制度的引入，在短期内可能对银行（特别是中小银行）产生负面冲击，反倒会对金融稳定造成威胁。部分国家曾有类似的经历，如日本在本世纪初从全额保险转向限额保险时，就曾一度出现过资金大规模从小银行流向大银行，从日资银行流向外资银行的情况。作为应对，日本将一般存款的全额保险一直维持到了2005年（比之前预定的时间多用了5年），而且，在2005年之后，对支付账户仍实行全额保险。
    对我国来说，考虑到目前的银行业结构以及居民的认知程度限额存保制度的推行，或可能产生和日本相似的情况，数量众多的中小银行在短期内，有可能受到一定的冲击。为降低可能的负面影响，建议在保险限额和受保账户范围方面，尽量考虑中小银行的特征，而且，在实施进度上，也可以考虑从全额保险向限额保险逐步过度的方式，在提高公众认知度的同时，最终完成存保制度的建设。