曾立新：美国洪水保险制度及立法改革(8月27日)

    美国的洪水保险是从立法着手，由政府运作，依靠私营保险公司，通过商业手段逐步实施和发展起来的。
    洪水保险产生的背景
    美国联邦政府应对洪灾的第一部法律是1936年的《洪灾控制法》。此后，美国修建了大量的水库、堤防等防洪工程，在一定程度上减轻了洪水灾害损失，但也令洪泛区的人们产生了虚假的安全感，导致洪泛区土地无序地开发及其人口、资产的不断增加，实际上增加了未来潜在损失的成本。为了改变这一状况，美国联邦政府于上世纪五六十年代开始考虑用非工程措施，如洪水保险，来解决洪水灾害问题。
    在1968年之前，美国对洪水的灾后恢复手段只有联邦灾后救济。人们普遍认为，由于洪水保险存在可负担性和可供性的矛盾，洪水保险需要政府的介入。1956年美国通过《联邦洪水保险法》。
    1965年夏，Betsy 飓风袭击美国东南沿海，同年密西西比河上游发生了严重洪灾。1966年美国住宅与城市发展署（HUD）提交了一份研究报告，认为在满足以下几个条件后，用洪水保险项目取代联邦灾后救济来恢复灾区的生产和生活是可行的。这几个条件是：(1)准确的风险估测；（2）对承担风险者进行补偿；（3）在费率上实行一定程度的贴补；（4）鼓励保单持有者实施减灾；（5）鼓励地方政府采取有效的灾区管理方法；（6）连续的再评估制度。
    1968年《全国洪水保险法》的主要内容及其历次修订
    基于HUD的研究报告，美国国会通过了1968年《全国洪水保险法》，随后又通过1973年《洪水灾害防御法》加以补充。
    1968年《全国洪水保险法》总共有129条规定，全法共分为四章：第一章主要阐述全国洪水保险计划（NFIP）有关问题，涉及到该计划的授权设立和执行、计划的范围和优先权、洪水保险的购买和社区资格要求、承保责任的性质和限制、费率的确定和收取、损失融资的规定、全国洪水保险基金的设立和使用、运营费用、赔款支出、各州和地方土地使用控制、洪水保险咨询委员会的设立和职责等。第二章是关于洪水保险计划的组织和管理的规定。其中第一部分是关于在政府资助下的私营保险企业的参与。涉及到私营保险公司参与洪水保险计划组合（Pool）的要求、组合协议的条件和条款、损失理算和赔付、司法限制、管辖权、保费均摊与支付、再保险保障以及洪水保险紧急计划实施等问题。第二部分是关于在私营市场的支持下政府项目的运营。确定了联邦政府对该项目的管理权，并规定了有关董事长、财务代理和向国会报告、损失理算和赔付、司法限制和管辖权等事项。第三部分针对私营保险公司提供服务、服务合同、市场组合的使用、结案、仲裁等作了一般规定。第三章是关于洪泛区的土地管理计划与洪水保险计划的协调问题，对于洪泛区的划定、土地管理和使用的标准、洪水评估要素、减灾资助、全国洪水减灾基金的设立和使用等事项做出了规定。第四章则对联邦财政干预的适用、管理费用、管理机构FIA的职务设置等事项做出了相应的规定。
    针对NFIP在实施过程中出现的问题，1973年《洪水灾害防御法》又做出了两点重大修订：（1）社区是否参与NFIP成为获得某些联邦灾后救济的一个资格条件；（2）在一些洪水高风险区，财产所有人需购买洪水保险是获得联邦所辖金融机构抵押贷款的前提条件。
    1968年《全国洪水保险法》及1973年《洪水灾害防御法》在内容上围绕着洪水保险计划的整个实施过程，从风险识别、减灾和保险这三个方面确立了NFIP的框架内容。明确了联邦政府、地方政府和私营保险业的任务和实施细节，具有较强的可操作性。
    尽管1973年《洪水灾害防御法》规定了一些需强制购买洪水保险的情况，但金融机构和管理者并没有真正贯彻洪水保险强制购买的有关要求。针对这一现象，美国国会通过了1994年《全国洪水保险改革法》。该法规定，如果财产主没有按规定购买洪水保险，贷款机构必须亲自为其补办，并有权向财产主收取相关费用。否则贷款机构将因没有贯彻强制购买规定而面临民事经济处罚。另外，该法还设立了洪水减灾资助计划，修改了标准洪水保险单的内容，扩展承保建筑因需达标而增加的费用。
    洪水保险制度面临严峻挑战
    美国2004年因连续四场飓风引发的严重自然洪灾，令NFIP面临严峻挑战，也暴露了许多问题。主要涉及重复损失、强制购买、洪水图信息更新和对服务代理人监管等问题。其中，重复损失的问题是2004年《全国洪水保险改革法》解决的一个重要问题。重复损失财产正在成为NFIP有限资源的最大浪费者。2004年《全国洪水保险改革法》设立了一个5年引导计划来解决重复损失问题，该法授权NFIP的管理机关联邦紧急事务管理署（FEMA）资助各州或社区对重复损失财产进行改建或征购。而财产所有人如果拒绝接受依法实施的改建或征购，其洪水保险费率将以1.5倍的速度增加，直至精算费率水平。
    2005年包括Katrina在内的三场飓风给NFIP造成的损失约 230多亿美元。很多专家对NFIP 的运作模式提出了质疑和批评，主要焦点集中于NFIP所实施的不充足费率，而不充足费率的实质是政府贴补。有学者认为，政府贴补的保险项目是低效的，因为它不鼓励人们防灾减灾的积极性。最终，享受费率贴补的政府保险项目只会增加灾害的社会成本。
    在过去十多年里，美国国会两院不断收到包括有关洪水在内的巨灾财产保险法的提案，而1997年的地震、火山爆发和飓风灾害保险法是比较具有代表性的一个提案。它提出将多种巨灾风险纳入一张保单中，并强调在全国范围内承保。在未来，NFIP能否克服所暴露出来的种种问题，健康成长，是否需要一个比较大的变革，人们将拭目以待。
    在中国，包括洪水在内的巨灾保险体系尚未建立，《国务院关于保险业改革发展的若干意见》（2006年6月颁布）指出要建立国家财政支持的巨灾保险体系，我国《防洪法》在第47条也规定：“国家鼓励、扶持开展洪水保险。”而我国洪水保险体系的建立，首先需要一个比较完善的法律保障体系，洪水保险的模式、政府和商业保险公司的作用、费率的确定、损失理算与赔付、洪水保险与土地管理的协调、减灾措施、再保险等许多问题仍需要以法律的形式进一步细化。