坚持在结构调整中扩大就业

    一般说来，产业结构的调整与升级，是以资本有机构成的提高为基本特征的，一些人由此认为，结构升级必然带来就业岗位的减少。这其中存在着一个误解，即将产业结构的调整简单地理解为从劳动密集型产业转向资本密集型产业。实际上，产业结构升级的核心是发展方式的转变，即从单纯依靠要素投入的增长模式，转向更多地依靠生产率提高的增长模式，而并不必然是产业的生产要素密集度的此消彼长。从这个认识出发，我国保增长的目标是可以建立在结构调整和就业扩大并重基础上的。
    一、从产业演进规律看，调整结构与扩大就业并不矛盾
    产业结构集中反映了一个国家的工业化水平。从产业演进规律看，经济发展就是产业结构从低级到高级不断演进的工业化过程。在这一过程中，农业产值占国民生产总值的比重不断下降，而工业和服务业比重不断上升；劳动力也随着结构变化，依次从农业转移到工业、服务业。从区域结构看，工业化过程还会使三次产业在发展程度不同的地区呈梯度分布，引起资本、劳动力等生产要素在区域间的转移与配置。从理论上说，一个国家在工业化进程中，如果按照正常的发展规律，产业演进应与就业结构趋向一致，两者不存在根本性冲突。
    但由于我国工业化起步晚、发展快，具有明显的赶超特征，形成了重化工业过重的产业结构。尽管改革开放以来，随着市场在资源配置中的基础性作用的发挥，产业结构失衡问题得到缓解，但还未从根本上改变工业过重、服务业滞后的基本特征。2005年，我国三次产业结构中工业比重仍高达47.3%，服务业比重为40.2%。服务业比重远远低于60%以上的世界平均水平，凸现出我国服务业的不发达。服务业是劳动密集型行业，其发展滞后必然带来就业的不充分。从重化工业内部结构看，我国的工业化主要依赖于大规模的资本与物质投入，即使在经济年均增长率高达10%以上的情况下，就业问题依然突出。这表明，大规模的投资可以拉动经济的增长，但不能有效地实现就业的同步扩大。要实现二者的同步增长，根本上要求转变经济发展方式，以产业的均衡发展带动就业规模的扩张。
    正是我国产业结构的不尽合理，使就业问题在这次国际金融危机的冲击下显得更加突出。作为发展中大国，制造业和服务业是吸纳劳动力的两大部门，在我国仍有很大的发展空间与潜力。而这两个部门的发展能不能带来相应的就业增长，关键在于我国经济发展能否根据资源禀赋条件，充分发挥劳动力资源丰富的比较优势，推进产业结构的调整与升级。
    因此，应对这次危机的冲击，短期内主要以大规模投资拉动经济增长为主，扶持劳动密集型的中小企业长足发展，以保增长促进就业。从长远看，应把这次国际金融危机作为转变发展方式的契机，着力调整产业结构，以更加均衡的产业比重替代工业过重的结构，以更加具有可持续性的发展方式替代过分依赖物质投入的发展方式。当前，产业结构调整要与扩大就业有机结合起来，千方百计在结构调整中创造就业岗位。一方面在技术进步路线上，要充分发挥市场机制作用，鼓励选择劳动密集型技术，推动劳动密集型产业发展；另一方面在政策层面上，要尽快消除制约多种经济成分和中小企业发展的制度瓶颈，大力发展服务业。
    二、从地区差距看，我国有条件在结构调整中扩大就业
    从空间看，推动三次产业在区域间的合理有序转移，也是我国产业结构调整的关键环节。
    根据经济学原理，经济学家将产业国际间转移的规律概括为雁阵模型。这个模型形象地描述了独立经济体之间的产业转移和承接关系。由于发展阶段的不同，当先行国家或地区劳动力出现短缺、劳动密集型产业失去比较优势时，后起国家或地区正处于劳动力资源丰富、产业发展不充分阶段，因而承接了转移产业。如果按照这样的模式，在我国东部地区人均收入提高、劳动力成本提高的情况下，似乎劳动密集型产业会转移到一些劳动力成本低廉的邻国。一些跨国投资者也的确把部分生产企业转向印度、越南等国。但这种转移既可以发生在国际间，也可以在同一国度的不同区域间有序接替。对我国来说，更加符合规律的情形将表现为，在东部地区进行产业结构升级的同时，中西部地区将承接劳动密集型产业，实现更快的发展。
    我国幅员广阔、人口众多，地区之间存在着较大的发展差距和资源差异。因此，产业结构变化的雁阵模式完全可以在国内各地区之间得到延续。东部地区在劳动力和土地成本提高的条件下，更多的应依靠自主创新，加快产业结构的升级。与此同时，广大中西部地区仍然具有丰富的劳动力资源，土地成本相对低廉，可以承接从东部地区转移出来的劳动密集型产业。这样，东部地区的产业升级与转移，与中西部地区的产业承接就成为一个完整的过程。在一定程度上，东部地区产业的劳动密集程度可能有所降低，但是，中西部则由于承接了转移的产业而创造出更多的就业机会，由此形成产业优化升级与就业扩大的统一。
    一个国家劳动密集型产业的比较优势不仅取决于劳动力成本，还取决于劳动生产率，前者与比较优势成反比，后者与比较优势成正比。进入新世纪以来，我国制造业劳动力成本即工资水平虽然提高很快，但劳动生产率大体保持了与工资水平相同的增长速度，两者的增长速度在世界上都是遥遥领先的。在劳动生产率的总体提高中，中西部地区发挥了重要的作用，2000—2006年间，中部和西部地区制造业工资的年均提高速度分别为10.9%和9.2%，都快于东部地区的7.8%，但是，这两类地区仍然与东部地区存在工资差距。同期，中部和西部地区的劳动生产率的提高速度分别为25.1%和19.2%，也高于东部地区的16.6%，并且绝对水平高于后者。这表明，2004年以后，在东部地区制造业工资有所提高，劳动密集型产业的比较优势不再显著的情况下，中西部地区在这些产业上的比较优势明显上升。
    历史经验告诉我们，经济不景气时期正是进行创新和产业重组的大好时机。这是因为，一方面企业竞争压力加大，创新成为生存的必需；另一方面生产要素价格相对低廉，有利于进行重组。例如，返乡农民工为中西部地区带回有制造业技能的人力资源，劳动者接受更多教育和培训的机会成本也下降了，投资者和创业者可以利用这个时机积聚人力资源；一些企业一部分机器设备处于闲置状态，通过市场低价转让与租赁，可以大幅度降低产业形成的投资门槛；适度宽松的货币政策、积极的财政政策以及鼓励性的产业政策，也为东部的产业升级和中西部的产业转移承接，创造了良好的政策环境。
    三、实施有利于扩大就业的经济社会政策
    当前的国际金融危机既给我国的经济发展提出了挑战，也为我国经济发展方式的转变提供了机遇。这是因为在危机的冲击下，传统发展方式走到了尽头，而被迫进行调整。在这一过程中，一部分不能与时俱进的企业将被淘汰，一些没有实现优化升级的产业会降低在经济中的比重，这些企业和产业的率先发展地区会进入一个增速减缓的调整期，直至以更可持续的发展方式再次崛起。而相对落后的地区，则可以利用承接转移产业的机会，实现经济的跨越式发展。
    由于所处的经济发展阶段不同，各地区具有不同的比较优势，东部地区的产业升级和中西部地区对产业转移的承接，都是产业结构的优化和发展方式的转变，由此，将促进区域间的协调发展。为有效提高产业格局变化和生产要素重新组合的效率，产业结构升级与承接应在政府有效配套的经济和社会政策引导下进行，从而最大限度地降低结构调整的代价。
    要把应对挑战的短期宏观经济政策与转变发展方式这个根本而长期的任务结合起来。促进经济增长的投资政策，要围绕发展方式的转变，引导产业升级、转移和承接，使之更加符合转变发展方式的要求。为启动国内需求，中央政府安排了规模庞大的投资，分配给中西部地区的部分已经超出了常规的比重。要把大规模投资转化为就业和消费需求的扩大，不仅需要引导地方配套投资更有助于东中西三类地区之间的产业转移与承接，还需要通过产业政策的调整和投融资体制的改革，吸引民间资本进入更多的投资领域。
    要围绕提高劳动者素质和劳动生产率这个核心，实施教育超前发展战略。教育和培训既是应对当前挑战的必要举措，也是保持经济可持续增长的迫切要求。培训是教育的补充，在当前情况下加强培训，不仅有助于改善求职者的就业能力，也有利于提高企业的竞争力，从而实现整体经济的更快恢复。研究表明，在现在的基础上，如果将制造业中职工的学历全部提高到高中程度，企业劳动生产率则可以提高24%。采取这样一种政策，对劳动者个人的收益也是巨大的，并可以调动起家庭投资教育的积极性。如果把目前城乡劳动力受教育年限提高至12年，即完成高中教育，城镇劳动力教育收益率可提高17%，农村劳动力教育收益率则可提高21.1%。这既是短期扩大内需的一个着力点，更是实现长期经济增长的一个支撑点。
    要实施更加积极的就业政策，实现东中西一体化和城乡统筹的就业及社会保障。把社会保障纳入积极就业政策范围，是具有中国特色的成功经验。在亚洲金融危机时期，我国在有效治理失业和下岗问题的同时，建立了以三条保障线为基础的城镇社会保障体系，保持了经济稳定增长和社会和谐发展。这次国际金融危机对我国就业影响最大的是农民工。有关数据表明，到春节前夕，全国大约有15.3%的农民工失去了工作，或找不到工作。当前，应着眼于保持经济社会持续稳定发展，在努力拓展就业岗位的同时，把农民工纳入积极就业和社会保障政策范围，加快建立东中西一体化和统筹城乡的社会保障体系，通过提高社会保障覆盖率刺激消费需求。这既是应对危机冲击的重要政策工具，也是促进城乡社会和谐的根本途径。
    要创造良好的政策环境，使创业与产业升级、转移和承接相互促进。各地应把就业指导、信息服务和就业扶持等政策，扩大至城乡所有需要就业的对象，着力消除对农村劳动力的政策歧视。这包括将农村劳动者纳入就业援助、职业培训和技能鉴定等就业政策范围，把税收减免、信贷担保和岗位补贴等政策覆盖到进城求职农村劳动者，提高农村劳动力的就业和创业能力。目前，大学毕业生等新进入市场的青年劳动者，面临着前所未有的就业困难。在正常的经济增长情况下，青年就业遇到的难度就比其他群体要大，失业率也更高；在经济增长减速，就业机会减少的情况下，即使一些企业努力不解雇现有员工，也会大幅度减少对新人的雇用。近几年，在每年需要解决的就业人群中，各类毕业生大约占一半。因此，各地出台的扶助就业和创业的措施，应重视青年人就业，以让他们学有所用。
    文章出处：求是，2009年6月23日