日本养老金筹措及其启示
日本是全球人口老龄化最为严重的国家。2008 年,1.28 亿人口中,65 岁以上的老年人占22.1%。根据预测,日本人口总量将不断萎缩,到2050 年降至9500 万,其中65 岁以上人口比例上升到39.6%,相当于每五个日本人中就有两位老年人。
上世纪中叶,战后日本经济逐渐恢复并飞速发展,国民收入不断提高。日本政府通过国民收入倍增计划和建立覆盖全民的养老等社会保障体系,持续改善国民福利待遇。在这个过程中,日本建立了一套三支柱的养老保障体系:第一支柱是国民年金,它属于基础养老保险,具有强制性,要求全体国民参加。个人通过缴纳一定保险费,建立个人储蓄积累账户,此外,国民年金的另一来源是税收,两者共同构成了全体国民普遍享有的基础养老保险。第二支柱是厚生年金和共济年金,它与收入关联,企业员工和公务员加入。厚生年金投保对象主要是企业的雇员,由政府、企业和个人三方共同负担,也被称为“三三三”制;共济年金主要是针对公务员、公营企业等特殊行业职工加入的互助养老保险制度。第三支柱是企业年金(如厚生年金基金、新企业年金等),具有较强的可选择性,企业和个人可以自由选择。此外,还有多样化的个人养老商业保险。
在日本,国民年金和厚生年金均由厚生省社会保险厅管理,共济年金由各互助协会执行管理。在金融往来上,三个支柱的年金分别由国家国民养老保险特别会计、国家厚生保险特别会计和互助会计进行结算。国民年金和厚生年金纳入国家预算范畴,其结余的基金存放给大藏省资金运营部,成为财政投融资的重要资金来源。由于政府是第一支柱和第二支柱的管理者,因而在公共养老金筹措和管理过程中,日本中央财政投入扮演着重要角色。对于国民年金,中央政府除了负担行政管理费用以外,还负责养老金筹资的1/3。对于厚生年金和共济年金,中央政府提供全部的管理费用。对于企业年金,中央政府没有给予太多的财政援助。
上世纪90 年代以来,日本经济面临着长期的国内需求不振和增长低迷,在这种大背景下,养老金账户危机和财政危机凸现出来。经济增长裹足不前使得用于养老的财政收入增长缓慢,加上人口迅速老化所带来的养老支出扩大和收入增长下降,养老金入不敷出带来了养老金财政危机,养老金空洞化现象日趋严重。
一是养老金征收基础不断弱化。持续经济衰退迫使大批中小企业破产和倒闭,失业人员数量增加,失业者因收入锐减交不起或拖欠养老保险费用。养老金财务危机也打击了一些青年人、农民和个体工商户加入养老保险的信心。劳动年龄人口比例下降进一步带来缴费的基数不断缩小。2002 年,农民和个体工商户中未交纳的比例接近40%,加上学生和保险费全额免除人员,实际上被保险者中约半数没有缴纳保险费。
二是养老金支出不断扩大。日本的人均预期寿命几乎居全球之首。人均预期寿命延长之后,高龄人口比例不断增加,整个人口老化不仅使得支出规模不断扩大,而且人口高龄化进一步扩大了护理和医疗的社会支出需求。养老支出占日本社会保障财政支出的50% 以上,养老金账户出现收不抵支,迫使日本政府只好采取提高缴纳比例等措施来转嫁财政负担。据估计,如果不对先行的养老体制进行改革,到2015 年之后日本养老金账户将出现严重的收不抵支。
三是养老基金收益率低。日本将养老保险基金和邮政储蓄等资金汇合为财政投融资纳入国家预算,由大藏省资金运营部严格统一调配,财政投融资的长期运营计划须经国会决议通过才能执行。每年大藏省从运营资金中拨出相当于半数的养老基金交给年金福利事业团等机构进行运营。为了保障养老基金安全,年金福利事业团对养老基金投资相对慎重和保守,主要以信贷形式运作,经营业务为住宅、教育信贷、福利设施、福利保养设施的经营和管理等。由于信贷范围窄和政府干预过多,信贷经营一直没有收到很好的效果,经营的福利设施和保养设施基本上是赤字运转,养老保险基金的增值保值事实上没有达到预期效果。
为了摆脱人口老化和养老金财务危机对宏观经济和养老体制的巨大冲击,日本从20 世纪80 年代开始对养老体制进行了多次改革,其中1999 年和2004 年两次改革的幅度最大。
1999 年养老体制改革计划到2025 年将整个给付水平减少20%,具体内容包括:一是削减保障水平。通过将养老金调整方案从过去的与工资挂钩改为与消费指数挂钩、将领取养老金年龄从60 岁提高到65 岁、鼓励晚退休、引入老年收入调查确定待遇水平等一系列政策措施,来降低养老金支出规模和水平。二是加强养老金征收。通过扩大养老保险金交纳的对象及范围、提高征收基数、将缴费基数从月度工资调整为年收入、加强政府税收等政策措施,增加养老金收入。三是改革养老保险基金管理机构和运作方法。撤消了年金福利事业团,重新组建年金资金经营基金会,引入竞争机制,扩大经营范围,提高资金收益率。此次改革是一次较为激进的改革,但它并没有从根本上解决日本的养老金财务危机问题。2001年,日本引入缴费确定型养老计划,鼓励企业和个人参与这项计划。2004 年,日本对养老保险体制做了进一步改革。主要目标是改善养老金账户的财政状况,实现养老金收入和支出的长期动态平衡。内容包括:一是扩大国民年金的财政投入。从2004 年开始,国民年金中财政投入比例由过去的1/3 提高到1/2,减轻了个人缴费比例。增加财政投入必然要通过提高税收来进行融资。如果以消费税为征收基础,那么消费税率需要从5% 提高到5.9% 才能解决财政融资问题。二是把养老保险缴费率2004 年的13.58% 提高到2017 年的18.3%,然后保持固定不变。三是建立养老金调整机制。养老金待遇从过去采用工资增长率到物价增长率进行调整,转变为按照宏观经济指数进行调整,即按照工资总额增长率进行调整。这样,即使平均工资在增长,但如果就业人数减少,养老金待遇也会下调。通过上述“增加和减少”,力争保持今后100年里日本养老金账户的待遇与负担保持平衡。此外,日本还通过不断改革医疗保险制度、老年保健制度以及建立护理保险制度,满足高龄老年人口数量上升带来的照料和保健等需要,化解财政负担和压力。
日本在战后很短的时间内就建立了一套公共养老保障体制,经过50 多年的运行不断得到充实,曾为日本的经济增长、消除贫困和社会稳定发挥了积极作用。但是,由于养老体制改革步伐不快,人口老化对经济和养老金账户平衡带来了巨大冲击。日本养老体制改革正从过去的现收现付向现收现付与个人积累的混合体制转变,这种改革虽然能够较大程度缓解日本的养老金财务危机和财政危机,但要实现日本养老金筹措的可持续发展,仍然仰赖于日本养老金制度的进一步改革和未来经济的增长。日本在化解人口老化对经济增长影响等方面积累的经验和教训,对完善我国养老保险制度无疑有重要的启示。
一是要高度重视人口老龄化问题。人口老化对日本的劳动供给、储蓄、技术进步、生育率、财政支出等方面带来了一系列影响,是导致日本经济长期低迷、甚至出现负增长的重要因素之一,也诱发了日本国内不同政治团体之间的利益冲突,最为严重的是代际之间不公平问题。养老体制改革也可能诱发严重的政治问题。这些因素迫使日本不得不对其公共养老体制进行大刀阔斧的改革。我国人口老龄化趋势与日本有相似之处。随着经济增长和社会转型,我国不可能建立一个高保障水平的养老体制。在建立健全城镇养老体制的基础上,逐步建立农村养老体制,形成一个低水平、广覆盖的养老保障体制,才有助于为我国完成社会经济结构的巨变提供制度基础。
二是养老体制的改革和设计要解决激励一致性和代际平等问题。养老模式大体上可以分成三种类型:现收现付体制、个人养老体制、混合养老体制。现收现付体制是一种收入在不同代际之间的再分配机制。如果人口结构年轻、经济增长快,那么现收现付体制不会给养老金账户平衡带来问题。但是,随着人口老化,在确定收益水平的情况下,唯有通过提高养老金缴费率才能解决收支不平衡问题。日本战后高速经济增长时期建立的现收现付体制在当时并没有问题,而且随着收入增长,养老金给付水平不断提高,但随着人口老化和经济增长速度放慢,养老金账户的不平衡问题逐渐凸现出来。个人养老体制通过个人缴费来为自己提供养老保障,它不仅解决了现收现付体制中参加者激励不足和逃避缴费问题,而且这种依靠个人积累的体制非常透明,也解决了不同利益集团和政治团体之间的利益冲突问题。但是,个人养老体制难以发挥社会共济的作用。混合的养老体制是一个比较理想的次优选择,它既能发挥公共养老体制的社会共济作用,解决贫困和不公平问题,又能激励个人加入养老保险计划,促进养老金缴费增长。对我国而言,下一步改革的关键是需要通过利用资本市场和国有企业改革来化解转轨成本,并处理好个人账户问题。从长远来看,在人口老龄化趋势不可逆转的情况下,需要从账户平衡的角度来考虑养老制度设计,吸收名义账户和个人积累制度等优点,从根本上解决养老金筹资困难、养老金财务危机和财政危机等问题。
三是实现养老金动态平衡要从缴费、给付、利用资本市场和财政投资等多方面着手。日本的经验表明,如果一味地提高养老金缴费,相当于对个人征税和公司征税,不利于激励个人缴费,并削弱了企业竞争力。因此,在提高缴费率方面要非常慎重。在养老金收益给付方面,如果给付水平太高,那将来进行削减将会遇到非常大的阻力。除了在缴费和给付方面进行改革外,利用养老金基金投资来筹集资金也是一条重要渠道。日本由于较强的政府干预,养老金投资的收益并不高。我国养老金投资收益也是如此。相比之下,其它发达国家利用资本市场却获得了较高的养老金投资收益,这条经验值得重视和加以利用。加大政府对公共养老金投资力度,是减轻养老金账户不平衡压力和实现社会保障公平的重要手段。日本通过提高公共养老金中的政府财政投资比例,从过去的1/3 提高现在的1/2,也在较大程度上缓解了日本公共养老金危机。
文章出处:中国财政,2010年第18期
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