政府债务走势的喜与忧

编者按
    防范化解重大风险是“三大攻坚战”的重要任务之一，其中金融风险首当其冲。从整体上看，我国总体及各部门杠杆率均低于发达国家平均水平，债务水平温和可控，但有些部门的杠杆率上升过快，结构性问题突出。因此，要按照供给侧结构性改革的要求，有针对性地引导一些重点部门“去杠杆”，积极稳妥处理好债务问题，切实防范化解金融风险。为此，本报特刊发一组文章，从政府债、企业债、居民债三个角度解析我国债务问题。
    根据我国财政部的数据，截至2017年底，全国政府债务余额合计29.95万亿元。其中，中央财政国债余额13.48万亿元，占比45.01%，地方政府债务余额16.47万亿元，占比54.99%。如果用政府债务余额除以GDP，可以算出2017年我国政府的总体负债率为36.2%。从横向看，这一数值不仅低于其他主要经济体和一些新兴市场国家的政府负债水平，更是低于国际社会通用的所谓60%的警戒线。从纵向看，这一数值比2016年减少了0.5%，这意味着，我们的政府债务已经出现了期待中的下降之势。众所周知，打好防范化解重大风险攻坚战的号角已经吹响，结合过去几年债务治理的成功经验，有理由相信，我国政府债务快速膨胀的势头得到了遏制，政府负债率正在步入下行通道。
    当然，欣喜之下也有隐忧。一些机构对29.95万亿元政府债务余额的核算范围尚存有疑问。根据2015年1月1日起正式实施的新预算法，发行地方政府债券是我国地方政府举借债务的唯一合法形式，因此，29.95万亿元的政府债务余额仅限于法定的政府债务范围。具体包括三类：一是中央财政国债，二是地方政府债券，三是经清理甄别认定的截至2014年末的地方政府存量债务。但除此之外，有些地方政府正在变换花样地举借债务，比如以政府投资基金之名变相举借债务，以政府和社会资本合作之名变相举借债务，以政府购买服务之名变相举借债务，还有一些地方政府违法违规提供担保。这些地方政府难以撇清的事实上的债务，并未被涵盖进29.95万亿元的核算范围中来。
    一些境外媒体过分夸大了我国政府债务尤其是地方政府债务对经济社会发展的负面影响，声称这将引爆系统性经济危机。可以说，诸如此类的观点是片面的，或者是别有用心的。这是因为，我国的政府债务明显区别于西方国家。不应否认，西方国家的政府债务融资主要是用来弥合养老体系缺口、弥补公共消费亏空，以及进行再分配，需要不断地“拆东墙、补西墙”，而我国的政府债务融资则较多地用于基础设施和公益性项目，形成了土地储备、市政建设、交通设施和保障性住房等大量优质资产，有着可观的经营性收入作为偿债来源，偿债基础较为稳固。简而言之，消费性债务与建设性债务的形成基础不同，故而其偿还的逻辑也不同：前者只能通过持续不断的“借新还旧”予以暂时性缓解，结果往往是债务雪球越滚越大，而后者则可以依靠实物资产的运作收入予以清偿，不直接涉及财政的盈亏问题。
    通过与西方国家的横向比较，可以拨去我国政府债务悲观论的雾霾。然而，那些仅仅基于横向比较就产生的债务优越感也是断然不可取的。这是因为，在财政支出结构上，今天的中国已经开始在某些方面重复发达国家昨天的故事。近年来，我国财政从过分注重经济转变为适当兼顾民生，有形之手在民生和社会领域发挥了越来越显著、越来越积极的作用。相应地，从纵向看，我们通过举债所获得的资金，如今越来越多地被用于提高社会福利或增加其他公共服务开支。在中国特色社会主义新时代，社会主要矛盾发生了深刻的变化，人民群众的需要呈现多样化多层次多方面的特点，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活。民心之所望，财政之所向。在牢牢把握人民群众对美好生活的向往的过程中，我国的财政支出必将发生双重变化：一方面，支出规模扩张，即财政支出占GDP比重增加；另一方面，支出结构转变，即财政用于经济事务和非经济事务的资金比例“此消彼长”。深究下去，政府支出的规模扩张和结构转变对财政的挑战截然不同：前者所需的资金或许可以通过增加财政的建设性支出、拓宽财政收入渠道等途径筹集，而后者将根本地改变公共资金的投资回报率，弱化财政收入的可持续增长能力。
    债务指标低于所谓的国际警戒线是好事，但决不可掉以轻心。毕竟，警戒线并非“放之四海而皆准”的铁律：在欧债危机爆发过程中，有些国家的政府负债率指标也不高，但危机并未放过它们。究其原因，债务风险的爆发可能存在着突变，这就好比是烧开水，在有些地方要烧到100度，而在有些地方90度就可能烧开了。联系实际，在一些经济基础薄弱的地方，由于固定资产投资增速高等原因，建设需求和财政实力不匹配，容易违规变相举债，成为风险突变的关键节点。这就需要健全对地方债务风险的评估和预警机制，动态监测高负债率地区的债务状况，及时、全面公开地方政府债务限额、余额、期限、用途等信息，完善地方政府债券信息披露机制。
    在打好防范化解风险攻坚战的同时，也要让地方政府和官员干出新气象、实现新作为，这就需要我们进一步在债务管控上“堵后门”“开前门”。“堵后门”就是要严格执行新预算法和担保法，从重、从严整治无序举债、变相举债的乱象。严格落实地方政府的属地管理责任，加大督查问责的力度，坚持谁举债、谁负责，做到终身问责、倒查责任。不仅如此，也要加强跨部门合作，加大对中介机构、金融机构违法违规行为的联合惩戒力度，形成监管合力。“开前门”就是要充分考虑中国经济发展的不平衡不充分问题，要特别注重引导那些欠发达地区用明规则替代潜规则，进一步增加地方政府专项债券的发行规模，合理确定分地区的地方政府债务限额，稳妥推进专项债券管理改革。