雄安新区建设中的央地关系新特点

中央地方关系是中国所有政治关系中最为重要的政治关系之一。雄安新区的“新”不仅仅体现在建设路径的独特，更体现在不同的央地关系的构建。在目前19个国家级新区中，雄安新区是唯一一个由中共中央、国务院共同批准建设的综合配套改革试验区。雄安新区的建设不同于以往国家新区建设的路径，既没有国家级经济开发区的建设经验，也没有国家高新科技园区的技术支持。这是一个直接接受中央和各部委业务指导的全新典范新区的建设。
    雄安新区的建设完全摈弃了传统的梯度开发的国家开发模式，也没有遵循以往的先经济后社会的新区发展路径，而是采取了规划引领的全面发展模式。雄安新区的建设还在路上，作为中央操刀的地方实验，在其建设过程中呈现出来的中央—地方关系的新变化，非常值得深入探讨，这将有助于深刻认识党和国家机构变革发展的内在规律，有助于更加明确中国道路的建设路径。
    中央政府首次化解区域发展困境的主动决策
    必须指出，雄安新区建设发展的动力源于中央层面，而非地方自我发展动力。相较于其他国家新区的建设，雄安新区并不是省级政府主动申请建设的，而是直接由党中央领导，由国务院副总理做组长的京津冀协同发展领导小组牵头论证选址的。
    雄安新区的主要建设功能在《河北雄安新区规划纲要》（下文简称《纲要》）中表述非常清楚，首先是“北京非首都功能疏解集中承载地”，其次才是“京津冀世界级城市群的重要一极”，最后是“高质量发展的全国样板”。
    2014年2月25日，习近平总书记视察北京，首次提出“疏解北京的非首都功能”。2月26日，习近平总书记在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报，强调实现京津冀协同发展，要求北京打破“一亩三分地”，主动疏解非首都功能。中央政府的主动介入实际上是对之前地方政府自主合作不顺的一种扭转。
    长期以来，京津冀协同发展一直停留在京津冀三地的各种文件中，无法真正推行的主要原因还在于地方政府内在合作动力不平衡。学理上看，北京经济发展迅猛对于周边城市吸附功能远远高于辐射效应；天津曾经作为环渤海经济合作的首创者和推动者，始终无法促使北京积极主动融入合作机制；河北省作为内陆省份，长期渴望融入京津冀协同发展的大环境，无奈从政治势能、经济当量和人才储备来讲都无法与京津两地平等对话，只能在两地的不同发展规划中见缝插针地寻找自我发展空间。这种不平等的合作结构始终无法形成区域发展的合力。此时中央政府的及时介入，实际上打破了原有的地方间不平等的竞合关系。
    在雄安新区建设战略落地之前，河北省和天津市先后为主动承担非首都功能的疏解进行了更加白热化的“同质”竞争。在这个过程中，北京地方政府实际上也在不断反思如何能够保障疏解的同时兼顾自身发展。由于北京市长期处于京津冀地区的福利高地，丰富的教育资源，高质量的医疗资源和集中繁荣的文化资源，对于高质量的人才具有非常强的吸引力。因此，在实际发展过程中，若保持原有的合作结构，这将成为一个低效的循环。
    中央政府另辟蹊径，主动引入竞争机制，从劝说北京疏解非首都功能入手，在京津两地的中间地带的河北内陆落地，在专家型智库的支持下，选择了“雄安新区”从地理区位上解构了京津冀协同发展的僵局。雄安新区的建设，充分体现了中央“拉强扶弱，促中间”的发展战略。可以预见的是，在今后的央地关系互动中，中央政府将一改过去强调发挥“中央与地方两个积极性”的平衡，将更加注重“中央积极性”的发挥，并以此来撬动地方政府的主动发展。这样将成为中国改革进入深水区之后，改革动力的转移机制之一。
    “雄安新区”建设是央地多维合作关系的典范
    如果说“疏解北京非首都功能”是雄安新区建设的发端，京津冀协同发展“是雄安新区建设的区域框架”，那么中央政府则是在雄安新区“建设的总设计师”。
    首先，作为党和国家领导人，习近平总书记在不同的场合先后多次表达了对于雄安新区建设的高度重视。不论是在雄安新区建设政策出台之前的河北调研，还是在亚太经合组织工商领导人峰会上的主旨演讲，又或在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告，他都给予雄安新区高度的期望和较高的发展定位。
    其次，雄安新区的运行架构中，中央政府也始终发挥重要的作用。雄安新区的管委会和工委会作为河北省政府的派出机构，同时接受国务院京津冀协同发展领导小组办公室指导。需要注意的是，该领导小组的组长为国务院副总理，领导小组办公室设置于国家发改委，时任发改委主任为领导小组办公室主任。与此同时，在发改委系统中，北京、天津分别设立各自的京津冀协同发展领导小组办公室，河北省推进京津冀协同发展领导小组办公室同时成立。这样在中央和地方政府之间形成了更加有利于规划和资源配置调整的内部政府间网络。这种新型工作网络的形成，将更加有利于解决雄安新区建设中跨区域问题。
    再次，雄安新区的建设，将始终保留直通中央的政策快车道。在2018年4月4日中央对于《河北雄安新区规划纲要的批示》中，最为关键的一句话是“《雄安规划纲要》执行中遇有重大事项，要及时向党中央、国务院请示报告”。换言之，中央政府明确告诉雄安新区，在规划实施的过程中，由任何需要中央政府帮忙的重要事项，均可以直接请示汇报。这说明中央政府对于雄安新区建设过程中可能出现的超出河北省协调能力范围的改革事项有了充分的预判，并且给予在雄安新区建设过程中涉及的地方政府和中央各部委明确暗示，中央政府将不会缺席雄安新区的建设过程，也将始终“在场”，这也是中央政府参与雄安新区建设最为重要的制度设计。
    中央政府的“在场”，直接导致了央地合作的多维拓展，促使地方政府间的合作态度和合作行动发生重大变化。2017年4月18日，天津市政府相关领导实地考察雄安新区，提出雄安新区规划建设过程中，需要天津付出什么、调整什么我们都坚决落实。同年8月17日，北京市政府与河北签订了《关于共同推进河北雄安新区规划建设战略合作协议》，并且先期提出支援新区最薄弱的公共服务建设交予当地运行，将北京优势的教育资源和医疗资源创新性地引入雄安。中央各个部门对于雄安新区的建设也给与了高度的重视。以雄安的基础设施建设为例，2015年，京津冀与铁总共同出资成立京津冀城际铁路投资有限公司，“四纵四横”的高铁网络正在建设中。2017年，京津冀三地的高速断头路得以打通，三地政府各自提出相关建设规划，积极主动联通与雄安的高速公路建设。
    中央政府力图为未来城市发展树标杆立标准
    长期以来，中国政府改革开放的进程中，“摸着石头过河”常常被奉为圭臬。深圳特区、浦东新区等的先行先试的经验，就是在这种实践中探索出来的。之后，国内其他地区的改革开放基本遵循着深圳、浦东、滨海等地区的发展路径渐次展开。在一定程度上，地方经济发展模式雷同，城市规划建设趋同，成为中国地方发展的特色和发展瓶颈。要真正实现中国内涵式发展，必须另辟蹊径，需要在全面吸收和总结国内外先进发展经验的同时，高度结合本土国情特点，提出更加符合时代发展需要的城市建设典范。之所以称“雄安新区建设是千年大计”，这不仅仅是简单的政治重要性的口号，更为重要的是中央政府力图为中国未来城市发展树标杆立标准。
    在新出台的《河北雄安新区规划纲要》中提出有关城市建设的更为详尽细致的规划控制，从这些具体的数字来看，这不仅是为雄安新区立规矩，更是为今后中国各地方政府实现高质量的城市化发展树标杆。《纲要》从城市规模、交通出行、生态建设、环境治理、城市建设和公共服务体系等方面提出数字红线。例如，新区规划建设区每平方公里不超过1万人，蓝绿空间比稳定在70%，注重城市绿岛、公园布局与开放空间的融合，实现5分钟步行可达；实现3公里进森林，1公里进林带，300米进公园，街道100%林荫化，绿化覆盖率50%；构建15分钟社区、10分钟邻里、5分钟街坊三级生活圈。绿色交通出行率90%，实现中小降雨100%自然积存、净化，规划城市建设区雨水年径流总量控制率不低于85%。规划纲要中提出，不能到处是水泥森林和玻璃幕墙。这些数字背后是中央政府对于未来之城的具体设计，这些设计出自中央政府、河北省、京津冀协同发展领导小组办公室、国家相关部委和专家咨询委员会。需要注意的是，中央政府在雄安新区建设的过程中，始终坚持科学决策，由共16名相关领域的专家组成的专家咨询委员会深入参加了此项决策和相关规划设计的制定。主动借助智库力量，平衡地方利益，也成为中央政府积极科学处理央地关系的又一新特点。
    中央政府主动调整地方党政关系运行模式
    党在十九大报告中提出，深化机构和行政体制改革，赋予省级及以下政府更多自主权，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。在十九大召开之前，雄安新区在党中央的领导下，率先成立党政合设的管理机构。雄安新区作为中央政府批准的管理机构中，首次提出按照“党政合设”和“精简、高效、统一”的原则，组建中共河北雄安新区工作委员会、河北雄安新区管理委员会。管委会和工委会合设七个部门：党政办公室、党群工作部、改革发展局、规划建设局、公共服务局、综合执法局和安全监管局。这样的机构设置实际上打破了新区管理模式中的“党政联合”模式，不再分别设立管委会和党的工委会，摒弃了“双头领导”体制。这是地方政府体制中对于党政关系运行模式的创新，也是中国共产党作为执政党履行领导职能和执政职能的具体化。
    党政关系的规范化是中国政治体制改革的最为重要的内容之一。党政不分和简单的党政分开都不是党政关系规范的改革方向。如何实现党政关系的重构，特别是既能体现党的领导，同时又不延长管理链条损失必要的行政效率，这是中国党政关系改革的首要原则。相较于行政体制改革，中央政府对于政治体制改革一直采取审慎的态度，地方政府更是尽量围绕行政体制改革和公共服务体系建设多下功夫。
    党政关系的创新发展也成为当前改革深水区的一个重要组成部分。中央政府以“功不在我”的改革精神，率先自我探索。首先在新型地区进行相关的政策实验，并且整合了国内各个新区和高新区开发建设的优秀骨干聚集雄安新区，确保雄安建设能够更好地综合之前先行先试地区的管理经验，相关改革能够更加稳妥推进。在雄安新区的核心管理机构中，既有来自深圳特区的许勤同志坐阵河北省省长，又有北京和贵阳两地经验的陈刚同志担任管委会主任，来自河北本土的刘宝玲同志担任常务副主任，同时辅以北京中关村科技园区、上海浦东新区和财政部预算司的青年才俊作为管理委会副主任和工委会委员。党政合设的管理机构在规划建成区的建设初期确实高效精干，但是随着雄安新区建设的深入，如何处理与驻区单位、社区、邻里和街坊的关系构建，做到既不走老路，又能够加强党组织的基层建设，这个需要新的制度设计，同样涉及到中国政府职责体系建构的具体化。
    今后，雄安新区的建设更加时不待我，如何通过自我改革释放更多的改革红利，中央政府做出了负有历史责任的选择。有理由相信，在今后的央地关系发展中，中央政府将更多展现出其积极主动的一面，特别是针对跨区域管理问题的利益调整会有所增加。这不仅仅关系到国家意识的构建和国家整体实力的发展，更加关系到中华民族利益的更高层次的实现。
    【本文作者为南开大学周恩来政府管理学院副教授、南开大学MPA教育中心副主任；本文系国家社科基金重大项目“中国政府职责体系构建研究”（17ZDA101）、中央高校基本科研业务项目“京津冀协同发展背景下的天津行政体制创新改革研究”（63172402）阶段性成果】