蔡昉：稳就业的政策优先序和实施原则

    面对中国经济稳中有进、稳中有变、变中有忧的局面，中央经济工作会议要求，要全面正确把握宏观政策、结构性政策、社会政策取向，确保经济运行在合理区间。中央提出“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”，是当前我们做好经济工作、保障稳定的重要方面和主要内容。“六稳”的顺序安排与时俱进，具有深刻的政策含义。总体而言，“六稳”中虽然没有“稳增长”的直接表述，但是，在稳就业这个民生底线和稳金融这个防范系统性风险底线之后，其余“四稳”都是稳增长的内容。因此，把就业放在“六稳”之首，意味着按照坚持以人民为中心的发展思想，宏观经济政策目标更加强调“保就业、稳民生”。
      一、积极就业政策3.0
    通过对积极就业政策在政策工具箱中位置的调整，即把实现充分就业的目标以及劳动力市场各类信号纳入宏观经济政策抉择中予以考量，积极就业政策才可能真正落实，宏观经济政策目标才更加清晰且可操作。
    至少在20世纪90年代中期以前，我国劳动力转移配置的市场化程度较低，宏观经济政策调控目标中没有明确的就业要求。自经历了20世纪后期就业冲击和劳动力市场改革后，中央于21世纪初确立了积极就业政策，党的十六大报告提出实行促进就业的长期战略和政策，将促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡列为宏观调控主要目标。此为“积极就业政策1.0”。2008年前后，为应对国际金融危机，我们提出更加积极的就业政策，党的十八大提出实施就业优先战略和更加积极的就业政策，政策内容更加充实。此为“积极就业政策2.0”。
    为了从理念上更能强调保障民生的重要性以及解决好就业问题在其中的突出位置，在中央文件以及各种重要政策表述中，一直都是把确立和实现就业目标作为一项民生保障的要求，归入社会政策的范畴。如果说在政策表达中这样处理有利于提高就业政策优先地位的话，在政策实施层面未能把就业政策纳入宏观经济政策体系中，则会导致稳定就业的要求在政策工具箱中的位置不恰当，也就造成稳定就业的措施难以同货币政策和财政政策等宏观经济政策有效衔接，就业目标的优先序也容易在政策实施中被忽略。
    以2018年7月31日中共中央政治局召开会议提出“做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作”要求，并把稳就业作为“六稳”之首为标志，开启了“积极就业政策3.0”的时代。这样，通过对积极就业政策在政策工具箱中位置的调整，即把实现充分就业的目标以及劳动力市场各类信号纳入宏观经济政策抉择中予以考量、决策和执行，积极就业政策才可能真正落实，宏观经济政策目标和底线才更加清晰且可操作，民生得到更好的保障。
    二、认识就业指标及现状
    通过对相关指标的分析，可以看到，目前中国经济增长可以满足充分就业的要求，因而仍然处于合理区间，无需急于出台强刺激性的宏观经济政策措施
    最重要的劳动力市场指标是失业率。长期以来，我国统计发布城镇登记失业率数据，但是，该数字长期稳定在4%左右，变动幅度极其微小，也意味着其对劳动力市场变化不敏感。由此我们可以将其视为不受周期性因素影响的自然失业率，即结构性失业率和摩擦性失业率之和。至于国际劳工组织建议的城镇调查失业率，在20世纪90年代末和21世纪初经历过大幅攀升之后逐渐得到改善，自2008年之后稳定在5%上下的水平。
    在积极就业政策1.0版和2.0版的执行中，之所以对劳动力市场冲击作出及时反应的政策手段，始终未能在宏观经济政策工具箱中得到充分体现，一个关键的制约就是失业率等劳动力市场信息不健全，有时还难以解释。通过准确理解城镇登记失业率与城镇调查失业率，并通过这两个指标及其关系认识当前中国的劳动力市场状况，我们可以看到，第一，中国劳动力市场已经具备了典型的指引性指标，以及据此作出反应的劳动力市场行为，都为宏观经济政策决策创造了条件。第二，迄今为止中国经济处于充分就业状态，尚无需出台大水漫灌式的刺激性宏观经济政策措施。
    在具有劳动力剩余特征的二元经济发展时期，我国城镇劳动力市场遭遇的最大的也是最后一次冲击，始于20世纪90年代中期，其影响延续此后大约10年。在21世纪第一个10年中，随着劳动力供求关系发生了根本性逆转，二元经济发展特征逐渐式微，中国经济进入了全新的发展阶段。在2008年前后，一系列经济发展指标和劳动力市场指标如失业率等，不仅发生了数量上的变化，也发生了性质上的变化。
    直接观察和计量估计都表明，至少在2008年之前，4%左右的城镇登记失业率总体处在自然失业率水平上，因而，较高的调查失业率与相当于登记失业率水平的自然失业率之间的差，则是对宏观经济更为敏感的周期性失业率。并且，由于农民工不能享受城市的失业保险，一方面无力承受在城镇处于失业状态，另一方面可以依托承包地（农业）这个剩余劳动力蓄水池，由此，他们一旦离开工作岗位通常会返乡务农，所以他们的劳动力市场状况既不影响自然失业率，也不影响周期性失业率。而当时城镇户籍人口的就业常常受到政策保护，积极就业政策也取得了较好效果，所以，除了就业冲击最严重的2000年前后，周期性失业率并不敏感。
    然而，如今情况发生了变化。由于农业中劳动力长期短缺，近年来农业机械替代劳动力的进程非常快，农业在一定程度上已经不再承担剩余劳动力蓄水池的功能；而且，新一代农民工大多没有务农经历和经验，也没有务农预期和意愿，同时，现在农村家庭的收入状况也使他们能够承受短期不就业，因此，即便遭遇城镇就业困难，他们中很多人也不会返乡。同时，由于持续处于劳动力短缺状态，就业市场强劲，农民工工资提高也倾向于提高自然失业率。这样，农民工的劳动力市场状况已经开始影响自然失业率以及周期性失业率。此外，更多的城镇户籍人口处于灵活就业状态，遭遇自然失业和周期性失业的概率都增大了。
    由于2008年以来调查失业率即保持在5%左右，按照自然失业率的定义（即不直接受宏观经济周期性影响而相对稳定的失业率），如今我们可以把5%的失业率水平看作是自然失业率。以此为基准，目前的经济增长可以满足充分就业的要求，因而仍然处于合理区间，无需急于出台强刺激性的宏观经济政策措施。如果一旦经济增长速度低于潜在增长率，则会发生周期性失业现象，即调查失业率显著高于5%。那时，便是使出刺激性宏观经济政策工具的时机了。
    三、就业优先的政策协调
    充实和调整宏观经济政策工具箱，既是一项需要置于重要优先序的任务，也是一项艰巨的改革任务，要立足深化经济体制改革、织紧社会保障网、实施升级版的积极就业政策等方面，予以积极推进
    虽然近年来中国经济面临较大下行压力，但是，迄今为止中国GDP增长率与潜在增长能力是相适应的。对劳动力市场状况的观察，也显示中国经济处在充分就业的增长区间。这意味着，目前不宜对宏观经济采取大水漫灌式的强刺激措施。与此同时，中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，还面临着国际国内复杂局面造成的不确定性。一方面，面对着可能发生的外部需求侧冲击，另一方面，供给侧潜在增长率仍有巨大的提高潜力。因此，充实和调整宏观经济政策工具箱，在当前是一项需要置于重要优先序的任务，惟此才能未雨绸缪，做好充分的政策储备和应对准备。充实和调整政策工具箱，本身也是一项艰巨的改革任务，应该立足于达到以下目标，予以积极推进。
    首先，围绕能够改善生产要素供给和配置从而提高潜在增长率的方面，继续深化经济体制改革，特别是推进供给侧结构性改革。至于诸多在供给侧和需求侧都具有促进和稳定经济增长效果的改革领域，因其能够创造真金白银和立竿见影的改革红利，应该在改革时间表上得到优先安排，以紧迫的节奏加快推进。比如，加快户籍制度改革，推进农民工市民化，既有助于稳定劳动力供给和提高资源配置效率，又能够扩大消费需求和平衡需求结构。又如，围绕减税降费进行改革，既能减轻企业负担，又有助于改善经营环境、提振投资者和经营者信心。从这个出发点看，提高纳税的便利性也应该是减税降费改革的一个重要内容，符合深入推进“放管服”改革的方向，可以取得改善营商环境的效果。
    其次，坚持民生导向，推进收入分配制度改革，织紧社会保障网，实现社会政策托底。这既可以为推进供给侧结构性改革保驾护航，也是应对经济下行压力的未雨绸缪之举。党的十八大以来，我国在民生领域取得了新的更大的进展。但是，这个领域仍然存在诸多短板需要加快补齐，最紧迫的莫过于加大政策实施力度，缩小城乡之间、地区之间、户籍身份之间和就业性质之间的基本公共服务差异。而且，在资源有限的条件下，以基本公共服务均等化为突破口提高社会政策托底水平，可以取得纲举目张的效果。
    最后，实施升级版的积极就业政策，完善劳动力市场指标的统计、采集和分析，为宏观经济政策取向提供更加可靠的依据。应把积极就业政策纳入宏观经济政策工具箱，把失业率稳定在自然失业水平上，守住充分就业这个经济增长速度底线。政策工具箱中社会政策托底措施充实有效，也是守住民生底线的关键。同时，实施积极就业政策3.0，还有更加积极进取的任务。把实际失业率稳定在自然失业水平上，固然满足了充分就业的目标，但是，自然失业率也不是一成不变的。通过改善技能培训和职介服务效率、扩大公共就业服务覆盖面，可以显著提高劳动力市场的匹配水平，降低自然失业率本身。
    （节选自《蔡昉：稳就业的政策优先序和实施原则》，原文载于中国社会科学院官网）