尹中立：因城施策是房地产调控的创新(4月12日)

    《中国金融》消息，今年政府工作报告对房地产工作的安排是，落实城市主体责任，改革完善住房市场体系和保障体系，促进房地产市场平稳健康发展。“两会”刚结束，国务院副总理韩正于3月19日前往住建部调研，他强调指出，要坚持一城一策、因城施策，从各地实际情况出发，有什么问题，就解决什么问题，稳妥实施房地产市场平稳健康发展长效机制方案试点，做好实施过程中的评估和跟踪。要紧紧围绕稳地价、稳房价、稳预期的调控目标，夯实城市主体责任，落实好省级政府监控和指导责任，坚决防范化解房地产市场风险。
    可以看出，城市政府成为房地产调控的主要责任主体，这是此轮房地产调控与之前历次房地产调控的最重要的差异。2017年之前的房地产调控都由中央各部委承担主要责任，各地方政府执行中央的政策指令。房地产调控责任主体的变化是房地产调控方式的创新。
    自2003年以来，我国历经了多次房地产调控，既有打压房地产需求的调控，也有刺激房地产需求的调控。在2017年之前的多次房地产调控中，多倚重金融政策手段。以遏制房价为目标的房地产调控典型案例出现在2007年前后。在经过2005年和2006年的房地产调控之后，房地产投资得到一定的控制，但价格上涨问题仍然突出，国家因此主要实施从紧的房地产金融政策，具体包括：提高按揭贷款的首付比例，从2007年9月27日开始二套房首付比例不低于40%，利率不低于基准利率1.1倍；加强对外商投资房地产的审批；央行加息、上调存款准备金率（2007年上调10次）和基准利率。
    2008年前后的房地产调控以刺激需求为导向。为了应对国际金融危机，国家以保增长为目标，刺激房地产市场发展，具体的金融调控政策包括：加大自住型和改善型住房的信贷支持，自住型住房按揭贷款利率七折优惠，降低按揭贷款首付比（最低两成）；实施宽松的货币政策，下调房地产项目最低资本金比例至30%，下调法定存款准备金率至15.5%。
    刺激政策使得大量资金流向房地产市场，2009年房价大幅上涨。全国平均房价增长率达23.3%，上海更是达到56.7%。
    我国幅员辽阔，各地实际情况差异巨大，“一刀切”式的倚重金融手段的房地产调控带来的副作用是明显的：每当进入金融扩张期，各地的金融传导存在较大的时间差异，当有些金融发达地区房地产已经出现过热的时候，地处边远的欠发达城市的房地产还没有启动，“一刀切”式的房地产调控使得城市之间的差距越拉越大。另外，紧缩的房地产金融调控政策出台，短期内都会导致需求的断崖式下跌，并对房地产投资产生较大的冲击，不利于宏观经济的稳定。
    从多年的调控结果看，全国统一的房地产调控并没有实现预期的目标。无论是刺激房地产需求的政策还是抑制房地产需求的政策，调控的目标都是要实现市场的平稳发展，最终目标是要实现房地产与其他产业之间的协调发展，但多轮房地产调控的结果是我国很多城市（尤其是核心城市）的房价严重偏离了普通居民的收入水平，房地产市场的风险已经成为我国金融风险的主要隐患。“一刀切”式的房地产调控之所以难以实现预期的政策目标，是因为地方政府与中央政府在房地产调控中的利益不一致，导致了“上有政策，下有对策”。
    “因城施策”的房地产调控是从2016年底开始。随着2015年刺激房地产的政策出台，2016年一、二线城市房价暴涨，从第三季度开始，中央开始对部分热点城市的房地产市场进行调控，标志性事件是北京率先决定自2016年9月30日起提高首套房首付比例至35%，二套房首付比例至50%（2017年3月17日起购买二套房、贷款已结清的提高至60%，贷款未结清的提高至80%），此后深圳、广州、厦门、杭州、南京等城市跟进。目前主要一、二线城市首套房首付比例为30%～35%，二套房首付比例为40%～80%，利率折扣基本全部取消，首套房基准利率上浮1.1倍左右，二套房基准利率上浮1.2倍左右。
    在一线城市和部分二线城市实行抑制房地产需求的调控政策的同时，三、四线城市房地产市场依然在“去库存”，这是“因城施策”的由来。事实表明，因城施策的房地产调控初显成效。
    例如，2017年初市场普遍认为经济增长状况将是前高后低，理由是2016年第四季度出台了房地产调控政策。根据以往的房地产调控经验，每一次房地产调控政策出台之后房地产销售都会下滑，进而影响到房地产投资及经济增长速度。但从2017年数据看，经济运行相当平稳，经济效益指标比2016年还有较大幅度的改善，原因就在于，此轮房地产调控实施“因城施策”，在不同时点有针对性地对房价涨幅较大的城市进行调控，而并没有采取全国“一刀切”的方式，这使得房地产调控更精准，避免了“误伤误杀”，结果是全国的房地产市场总体保持了平稳向好的趋势。
    回顾此轮房地产市场的走势，一、二、三线城市房价轮动特征明显。2015年底开始，深圳、北京和上海这三个一线城市的房价率先领涨，2016年年中开始，广州、南京、合肥、杭州、厦门等地表现突出，2017年表现抢眼的是三、四线城市及少数二线城市（以西安、重庆、长沙为代表）。在“因城施策”的调控策略指导下，房地产调控首先由深圳、北京和上海开始。从2016年底开始，当一线城市的房价及交易量因为调控出现下滑的同时，二线城市开始接力。2017年中当部分二线城市实施“限购”“限贷”等政策之后，大多数三、四线城市还在享受“去库存”的政策优惠。
    不同城市的市场周期处在不同的位置，确保了全国房地产市场总体的平稳运行。从2017年和2018年的房地产市场运行情况看，一线城市和部分二线热点城市的房地产交易在政策影响下明显萎缩，但三、四线城市的房地产市场在“去库存”政策作用下持续活跃，二者对冲的结果是整体市场的持续稳定发展。2017年和2018年，连续两年时间房地产投资一直稳定在8%至10%的区间，新房销售面积、竣工面积、房地产新开工面积等各项指标均保持基本稳定。值得一提的是，2016年之前的每轮房地产上升周期持续的时间都只有一年左右，而本轮房地产上升周期保持了3年多，主要应该归功于“因城施策”房地产调控方式的实施。也因为房地产市场的基本稳定，我国宏观经济才表现出了超强的韧性。
    不过，在当前“因城施策”的房地产调控中，地方政府多少还是有些处于被动状态。从利益机制看，土地出让收入已经是地方政府财政收入的重要组成部分，控制房价往往使地方政府的短期利益受损。因此，应该完善土地制度和税收制度，理顺地方政府与房地产市场之间的利益关系，变被动调控为主动调控。
    关于土地制度改革，在党的十八届三中全会的文件里已经明确作了规划：“构建城乡一体的土地市场”，党的十九大之后，农村集体所有制的土地入市工作已经展开，此举可以有效理顺地方政府与土地市场的利益关系。关于税收制度的完善，主要是完善有关房地产税的制度建设，让地方政府开辟新的税源，不再过度依赖土地出让收入。只有通过一系列改革，把地方政府与房地产之间的利益关系理顺，才能让地方政府在房地产调控中真正做到主动作为，“因城施策”的房地产调控才能发挥更好的作用。（载《中国金融》2019年第7期）