基层央行领导干部履职审计转型初探

摘要：本文对央行开展履职审计以来存在的问题与不足进行了分析，同时结合《人民银行内审工作转型2011-2013年规划》，秉持“将转型理念融入审计项目，从审计项目体现转型效果”的理念，积极引入审计标准、审计风险和评价指标等理念，结合本地内审工作实践，积极探索履职审计转型的必要性和可操作性。
    关键词：中央银行，履职审计，转型0
    自2005年以来，人民银行邢台市中心支行按照总行下发的《领导干部履行职责审计办法(试行)》积极开展履职审计，至今已历时6年。在此期间，通过不断探索尝试，制订了一些评价指标，将定性评价与定量分析相结合，使履职审计对领导干部的评价结果更趋客观、全面，并为领导决策提供了一定的参考数据。但随着人民银行职能的转变，履职审计在实践中也暴露出一些问题和不足。如何结合辖内履职审计实践，进一步完善履职审计转型工作值得进一步探索。
    一、现行履职审计中存在的问题
    1.审计标准缺失。履职审计是从央行内部开展的全面审计、离任审计以及外部开展的经济责任审计转型而成。履职审计虽然强调了对领导干部的工作情况进行重点检查和综合评价，但自央行开展审计以来，总行只是制定了宽泛的领导干部履职审计办法，并未制定详细的实施细则，使基层审计人员无法用统一标准对被审计对象进行有效审计；同时，由于审计人员业务水平参差不齐和对问题理解的差异，从而产生不同的审计结果，影响了领导干部履职审计的真实性。
    2.审计风险的缺失。传统的履职审计重点关注被审计对象业务操作和管理的真实性、合法性和合规性，停留在查错纠弊、回答“对与错”的层面上，没有充分引入风险管理的概念，无法就审计对象对风险的识别、评估及控制状况做出评价，无法评价审计对象剩余风险的大小，也缺少对风险可能带来的危害后果的分析，致使管理层对审计对象的了解仅停留在“问题多少”的初级层面上。无法对定性的问题予以量化，无法利用模型对存在的问题进行模拟，以确定产生问题的根源、问题发生过程中存在的风险以及引起后果的程度，并据此评价领导干部把控风险的能力。
    3.综合评价指标体系缺失。近年来，虽然履职审计对审计对象进行了相应评价，但都是针对检查中发现的问题，按照问题的责任、性质等，依据合规性做出的结论。没有引入绩效的理念，缺乏科学的指标体系指导，无法科学对审计对象的履职能力、工作业绩、工作效率及产生的效果进行有效监督和评价。
    二、履职审计亟待引入新型审计理念
    针对传统的履职审计，应充分引入内部控制自我评估、风险导向和绩效审计等审计理念，以实现履职审计的转型。
    1.内部控制自我评估的引入。针对履职审计标准的缺失，引入内部控制自我评估理念，让被审计部门工作人员积极参与审计标准的制定与评估，充分调动其积极性、主动性，使审计标准更加贴近现实，把传统的只由内部审计人员从事的内控评价转为由管理层和员工直接参与考察和评估内部控制效果的过程。同时，也便于审计人员在今后的履职审计操作中更加规范化、制度化，目的是合理的评价组织的经营状况。
    2.风险导向理念的引入。针对履职审计中对风险分析、判断和评估的不足，引入风险管理和风险导向的理念，在现代风险导向审计模式下，借助于“战略分析--经营环节分析--剩余风险分析”的基本思路，引入风险警示系数(简称为RWC)，找出审计的重点领域、重点专案，可以提高审计工作的效率和质量，从而减少审计风险的发生。
    3.绩效审计模式的引入。针对履职审计评价的偏差，引入绩效审计的3E理念进行审计，建立适应基层人民银行分支机构履行职责和业务管理的点，定性和定量相结合的绩效评价指标体系，重点突出领导干部在履职过程中的经济性、效率性、效果性，依此进行科学的综合评价，使履职审计工作日臻完善。
    三、履职审计转型初探
    2006年，人民银行邢台市中支在对柏乡县支行领导干部履职审计中进行了初步尝试，在审计中，制定了上情下达情况、组织决策指标、内控管理情况、履行业务管理职责情况、创新工作考核情况和民主测评情况等六类指标48项细化标准，力图对审计对象履职效果评价进行量化。通过对该县支行的审计实践，我们发现这次尝试仍存在以下缺陷：一是指标体系制定得过多过细。指标过多过细极易造成审计资源的浪费和审计成本的增加，同时造成操作困难。二是未引入风险理念。
    对六类48项指标的制定，没有引入风险导向的理念，在最后的评价中，容易造成问题的严重程度无法区分，风险高的与风险低的问题占比权重一样，对领导干部的评价存在偏颇。三是未建立起内控检查基础标准指标体系，在检查过程中审计人员的随意性，更多依赖审计人员的个人知识水准和经验判断水平，对领导干部评价失衡。
    通过吸取柏乡等县支行领导干部履职审计的经验，在《人民银行内审工作转型2011-2013年规划》的指导下，人民银行邢台市中支于2011年10月对内丘县支行进行了再次试点，继续加大履职审计转型工作的步伐。在这次履职审计中，我们采取了以下做法：一是做好基础工作。采用天津分行在内控审计中得到总行认可的检查依据，结合县支行的业务特点，按照“两部两室”的职能分工要求，发放各部室的检查表，通过被审计单位的能动性，科学制定内控检查表依据，来保证审计的全面性和完整性。二是通过平衡计分卡、德尔菲专家法等国际先进的审计手段，引入风险警示系数，将定性与定量分析充分的结合，客观反应县支行现存的风险状况。三是初步尝试订立更加具有可操作性、粗线性的指标体系，即抓住领导干部履职的主要风险环节和按照3E原则建立指标体系。如基础指标设立基本工作贯彻率内控制度健全率等基础指标，以及根据相关业务部门制定专项指标，如征信业务按照行政许可、行政处罚民主决策率来评价征信业务的完成情况。通过上面思路的初步探讨与实践，审计逐步向内控标准化、风险理念和绩效指标体系建设的规范化迈进。
    （作者单位： 中国人民银行邢台市中心支行）

责任编辑：何容