构建“管理+绩效”履职审计模式的探讨

摘要：为稳步推进内审工作转型与发展，人民银行总行提出构建“管理+绩效”履职审计新模式。本文阐述了“管理+绩效”履职审计模式的内涵及现实意义，并对基层央行如何构建这种新模式进行了探讨。
    关键词：基层央行，绩效管理，履职审计

一、央行“管理+绩效”履职审计模式的内涵及基本点
    
    将“管理+绩效”的观念、思路和方法，贯穿于履职审计计划制定、方案拟订、现场实施、报告起草的全过程。其基本点是树立内部控制视角，引入绩效审计内容，构建客观性和全面性的领导干部履职审计评价指标体系，在关注经济责任的同时，重点关注履职能力和效果。
    二、构建央行“管理+绩效”履职审计模式的现实意义
    (一)“管理+绩效”履职审计模式，是央行领导干部高效履职的现实需要
    “管理+绩效”履职审计模式，要求按照“履职审计体现全面性、关注内控和绩效”的思路开展履职审计，能够把风险防范的关口前移至业绩评价，有利于提高领导干部履职的质量和效果，及时揭示领导干部履职过程中存在的问题和潜在隐患，促进法律和规章制度的严格执行和工作改善，有效推进央行领导干部依法、公正、高效履行职责。
    (二)“管理+绩效”履职审计模式，是实现央行内审转型与发展的重要途径
    构建“管理+绩效”履职审计模式，充分融入内控和绩效理念，并运用指标评价体系对领导干部履职情况实施绩效性评价，能够解决央行传统履职审计只关注真实性、合法性和合规性，而不能对审计对象履职能力、工作业绩、工作效率及产生效果进行有效监督和评价的问题，有利于在审计过程中充分体现履职的全面性，发挥内部审计在央行治理中的建设性作用，是我国央行实现内审转型与发展的基本方向和重要途径。
    (三)“管理+绩效”履职审计模式，有利于为央行领导干部选拔任用提供参考依据
    现阶段，基层央行对领导干部的选拔一般是采用以民主测评、笔试、面试为主的选拔任用方式，缺少对应聘者工作业绩和效率的量化考核认定。构建“管理+绩效”履职审计模式，以工作业绩、工作效率和工作效果为审计内容，对领导干部的工作绩效优劣进行重点检查和综合评价，能为干部队伍的正确调配使用提供决策依据，有利于进一步完善干部考察考核体系，提高基层央行干部选拔任用水平。
    三、基层央行“管理+绩效”履职审计模式的构建
    (一)以“管理+绩效”为发展方向，在履职审计中树立“三性理念”
    一是树立全面性的理念。央行领导干部履职是一个全面、全局的概念，既涵盖人民银行宏观经济金融调控、金融稳定、金融服务三大职能的履行，又涵盖内部组织建设和各项工作开展的运作机制、制度建设和制度执行的内控风险管理机制、党风廉政建设和反腐败工作等情况。因此，履职审计应树立全面性的理念，充分体现领导干部履职情况的全面性，通过多方位、多层次、多指标的充分考量，客观、真实、全面、准确地反映领导干部履职全貌和工作能力。
    二是树立风险性的理念。即将内部控制作为履职审计的重要内容，注重从内控机制上去发现问题和分析问题，从完善内控的角度提出意见和建议。
    三是树立绩效性的理念。履职效能是衡量领导干部履职工作绩效的重要标志。领导干部履职不仅要注重“履职过程”，更要注重“履职效能”。履职效能如何，可以整体反映领导干部履职的工作绩效，体现领导干部履职的能力和水平。因此应从单纯合规性审计的局限中走出来，融入富有履职效能的审计评价，体现绩效的内涵与要求，在真实合规性与经济性、效率性、效果性的统一中开展履职审计。
    (二)以央行发展战略目标为主导，构建基层央行履职审计的目标体系
    基层行应根据自身情况，在分析内外社会经济环境的基础上，构建一整套有效执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务的履职审计目标体系，包括一般目标和具体目标。一般目标是履职审计核心职能的体现和一般要求，体现履行职能过程中资源利用的经济性、行政管理的效率性和行政活动的效果性；具体目标是履职审计实践中所要达到的审计目的，必须结合被审计对象的特点、功能，围绕职能的完成情况制定。
    (三)以“管理+绩效”为主线，构建基层央行履职审计的重点架构
    “管理+绩效”履职审计模式，应体现履职审计的全面性，树立内部控制视角，引入绩效审计内容，在关注经济责任的同时，重点关注履职能力和效果。内容应包括七个方面(重点架构如下图)：
    

    1.贯彻落实方针政策的措施和效果。主要评价审计对象方针政策贯彻执行情况和金融运行情况，包括方针政策贯彻执行的及时性和有效性、是否结合当地实际制定有针对性的贯彻意见、所采取的措施和执行方式是否有效以及地方协调机制建设情况、金融安全事件发生率等。
    2.组织决策水平及效果。主要评价审计对象决策机制情况和决策的效果状况，包括是否建立明确的议事规则和决策程序、决策依据是否符合金融法律法规和上级行的有关规定、重大事项决策、民主管理情况、决策效率和效果等。
    3.组织管理情况。主要评价审计对象党务与文明单位创建情况、人力资源管理情况和物力资源管理情况，包括党务文明创建情况、领导班子建设情况、干部人员管理情况、岗位设置与分工、预算资金分配使用的合理性、设备设施性能利用率、业务处理技术支撑度等。
    4.业务管理情况。主要评价审计对象日常业务管理、内控管理、风险管理情况，包括业务管理审核审批职责、调查研究、检查职责履行、重大差错事件、内控环境建设、制度建设的及时性、有效性和完整性、内外发现问题整改与追究、风险点排查与控制、定期轮岗与强制休假、应急预案的制定与演练、重大突发事件发生与处置等。
    5.依法行政情况。主要评价审计对象行政执法情况和行政实施效果，包括行政执法内外部机制建设、行政执法合规合法性、行政复议情况、行政上访情况等。
    6.勤政廉洁情况。主要对审计对象廉洁自律情况进行审计监督、评价，包括反腐倡廉机制建设、腐败案件发生情况、落实党内监督制度情况、员工评议情况等。
    7.工作业绩情况。主要评价审计对象能否按照上级行和本行工作总体要求，创造性地开展各项工作，并获得一定的社会和经济效益，即履行职责过程中行政活动的“效果性”。包括工作业绩及奖惩情况和工作效应评价。
    (四)以制度落实为保障，完善“两项制度”
    一是完善内控制度，奠定“管理+绩效”履职审计的基础。内控制度建设是人民银行开展各项内部审计的基础，积极有效地开展“管理+绩效”履职审计，必须从完善内控制度，强化内控机制建设入手。因此，应在《中国人民银行分支机构内部控制指引》的基础上，制定《人民银行内部控制管理办法》，细化内部控制管理内容，明确各部门职责，设定内部控制指标。只有这样，内审人员才能依据可操作性规定和指标，通过审计检查及时揭示领导干部履职过程中存在的问题和潜在隐患，分析各部门业务薄弱环节，提出改进对策和建议，促进基层人民银行领导干部依法、公正、高效履行职责。
    

    二是完善绩效管理制度，创造“管理+绩效”履职审计开展的条件。绩效评价是人民银行“管理+绩效”履职审计开展的重要内容和关键点。因此，应完善绩效管理制度，制定《人民银行绩效管理办法》，明确绩效管理内容，设计绩效管理指标体系，为有效评价各级领导干部和各部门履职效率、效果创造条件。
    (五)改善审计技术方法手段，促进履职审计向高效率转变
    一是充分利用计算机、数理统计等技术，开发各种适合评价履职审计效果的软件，利用各业务系统数据库，实现网络信息共享，实现由手工操作为主向以计算机辅助审计为主转变。
    二是综合运用统计分析、因素分析、权重分析、比较分析等方法，把审计人员从庞杂琐碎的数据计算和整理工作中解放出来，增强对领导干部履职效果评估的真实性、客观性、可靠性，为充分肯定成绩和明确界定责任提供准确信息。
    三是通过平衡计分卡、德尔菲专家法等国际先进的审计手段，将定性与定量分析、日常监督与履职审计充分结合，及时了解和掌握领导干部履行职责情况，增强履职审计的针对性和时效性。
    (六)建立“管理+绩效”审计评价体系，实现履职审计高效运作
    一是采取定性评价和定量分析相结合的方法构建履职审计评价指标定性评价方法用于评价内部控制制度的健全性、有效性，内部管理的效率性金融服务的有效性以及被审计对象对存在问题应负责任的判定。定量分析方法具有简单、明了、可比性强的优点，在进行履职审计评价过程中，适于对能够量化的内容进行评价。建议设置7个综合指标、16个分类指标和40个单项指标(见表1)。
    二是确定履职审计评分标准。履职审计评价时可将各项评价指标标准分值均设为100分。对能够量化评价的指标，可通过加分和扣分对审计结果进行定量评价(其中问题类指标项目根据检查发现问题，按问题出现的次数和风险大小进行累计扣分，直到该项标准分扣完为止；创新和荣誉项目实行加分制，根据创新影响力大小和荣誉级别高低赋予不同的分数，在60分基础上进行加分，上不封顶)；对需要定性评价的指标，采取向有关部门发出询证、发放调查问卷、召开座谈会、匿名调查等方式，征询有关各方对被审计对象履职绩效的评价、意见、建议，合理确定分值。
    三是采用“全部条件法”和“一票否决法”进行综合评价。
    1.“全部条件法”。即以各单项评价指标分值为基础，依据其在综合评价中的重要性，确定其权重，采用加权平均法，将各指标得分折合成综合得分。如设定政策贯彻水平、组织决策水平、组织管理情况、业务管理情况、依法行政情况、勤政廉洁情况及工作业绩情况7个评价指标在综合指标中的权重分别为15%、15%、10%、30%、10%、10%和10%，实际评价中的指标分值分别为，则综合评价得分。
    2.“一票否决法”。为突出“安全第一、夯基务实”的理念，建议设置2个一票否决”指标。一旦审计对象内部出现严重风险隐患、案件以及重大责任事故，或者对外履职过程中造成严重社会不良反应或重大群体性事件，实行“一票否决”，总体评价结果为“差”。四是实行履职审计成果综合评级。
    

    按综合评价得分情况将履职审计成果划分为A(优秀)、B(良好)、C(一般)、D(欠佳)、E(差)五个评价等级(见表2)，并结合分指标得分，在认真分析的基础上，肯定成绩，对存在的问题，有针对性提出综合性建议和具体建议，及时提交行领导及相关部门。
    （作者单位： 中国人民银行沧州市中心支行）