赵早早：跟踪审计紧盯公共财政资金“最后一公里”

    近日，湖北省畜牧兽医系统自上而下腐败窝案被检查机关曝光，一时引起社会强烈反响。湖北省畜牧兽医系统大到省级畜牧兽医局一个处室的处长，小到地级市畜牧医局下辖一个兽医站的站长，共27人，通过隐蔽途径非法收取回扣等方式，共贪污国家财政用于“国家动物疫病强制免疫计划”的专项补贴资金共计3600余万元。这些被贪污的公共财政资金，本来应该全部用于免费给农民饲养的家畜打疫苗，结果却成了这些基层“蛀虫”的贪腐来源。
    财政资金使用过程中的漏洞
    问题究竟出在哪里？我们应该从中汲取哪些教训？分析此案例，我们发现，“8毛钱”的疫苗背后其实隐藏着巨大的公共财政资金使用与管理的漏洞。问题的关键在于，公共财政资金的“最后一公里”，尚未被纳入有效的监管系统。公共财政资金的“最后一公里”，即公共财政资金流向提供公共服务或产品的供应方阶段。该阶段的主要形式有两种：一是政府购买公共服务或产品，财政资金流向市场主体；二是政府直接提供公共服务或产品，财政资金依然留在政府内部，只是从一个部门转移到另外一个部门或政府下属事业单位等机构。
    “国家动物疫病强制免疫计划”（以下简称“免疫计划”）是一项国家性战略计划，根据《中华人民共和国动物防疫法》等法律法规要求，为认真贯彻《国家中长期动物疫病防治规划》而制定的，其内容包括对高致病性禽流感、口蹄疫、高致病性猪蓝耳病、猪瘟等4种动物疫病实行强制免疫。众所周知，公共政策的背后必须有“人”“财”“物”的资源跟进，才能够得以实施。
    根据农业部近几年所印发的《“国家动物疫病强制免疫计划”的通知》可知，负责此项政策落实的业务主管部门是各级农业部门，具体实施单位是其所属兽医部门。支持此项政策得以实施的主要资金来源分两类：一是中央财政专项补贴；二是地方政府专项配套资金。根据文件，我们可以很容易厘清两件事情：一是用于“国家动物疫病强制免疫计划”的公共财政资金，属于农业部门下属兽医部门的专项转移支付资金，主要采用自上而下的“条条”管理模式。在湖北省，农业部门中兽医系统与畜牧系统合并为畜牧兽医局，主司该专项资金的使用、管理与监督责任；二是公共财政资金的“最后一公里”的使用与管理权主要由地方畜牧兽医局及其重大动物疫病防控处、基层兽医站等机构负责。此类机构享有巨大的权力，包括强制免疫动物疫病疫苗的采购、保存、使用监管，制定并执行强制免疫计划实施方案等具体工作。财政部门仅对此过程中所需经费等负有“文件式”监管责任。
    财政资金管理与监督存在的问题
    由此可见，用于“免疫计划”的公共财政资金管理与监督存在以下两方面的主要问题：一是资金管理系统相对封闭。此项目所涉及的公共财政资金，实际上是各级畜牧兽医系统内部的专项资金，属其“固有利益”，主要由各级畜牧兽医部门负责资金分配、使用、管理与问责。畜牧兽医部门在公共财政资金的“最后一公里”，按照文件可以决定疫苗服务“由谁提供”、“如何提供”、“如何付款”等重要事项。可以说，公共财政资金在“最后一公里”的管理系统相对封闭，各级畜牧兽医部门拥有较大自由裁量权。二是有效资金外部监管系统长期缺位。按照文件规定，尽管财政部门负有一定的“经费监管责任”，但实际上，由于此项资金主要属于畜牧兽医系统的专项资金，受专项资金性质所限，财政部门并不能对此资金的具体流向、使用效果等展开详细的监督与问责。另外，“免疫计划”及其财政资金“最后一公里”的具体实施工作具有很强的专业技术性，这不仅给日常监督工作造成困扰，而且为拥有较大自由裁量权的各级畜牧兽医部门提供了活动空间，由此也给相关行业与机构提供了寻租的机会。
    由于专项财政资金的使用与管理系统过于封闭，同时又长期缺乏有效的外部监管系统，所以才给湖北省畜牧兽医系统的各类贪腐行为创造了可乘之机。我们有理由担忧，从2008年至2010年，每年中央财政下拨及各省级财政配套用于重大动物疫病疫苗补助经费合计50多亿元，真正用于为“三农”服务的实际资金规模有多大？
    不能放松公共财政资金使用的“最后一公里”
    世界各国反腐经验告诉我们，防治腐败的关键一环就是要抓住公共财政资金的“牛鼻子”，尤其不能放松公共财政资金使用的“最后一公里”。因为，有效提高“最后一公里”的资金使用、管理与监督等工作效果，将直接影响国家宏观政策的实际实施效果，更会影响到百姓对政府的信任度和拥护度。另外，中共十八届四中全会明确提出要完善监督系统建设，以实现监督权力对行政权力的有效监督与约束，其中包括完善检查、监察、审计三大主要监督子系统。从湖北畜牧系统反贪成果来看，检查与审计合力推动反腐，是今后反腐工作的重要路径。审计监督以财政资金流为主要线索，可以向纪检监察监督提供专业性、技术性的信息与数据，进而帮助纪检监察系统深入推动反腐倡廉工作，更可以为完善公共财政管理体制建设提供重要依据。
    （作者为中国社会科学院财经战略研究院副研究员）