把握领导干部自然资源资产离任审计制度的要义

习近平总书记多次强调，要按照系统工程的思路，抓好生态文明建设重点任务的落实。领导干部自然资源资产离任审计（以下简称离任审计）是党领导人民推动生态文明建设、构建人类命运共同体的需要，是向世界提供生态文明建设中国方案的需要。对领导干部而言，一方面是全面强化审计监督，另一方面是全面反馈履责情况并提供决策建议。审计机关与领导干部既是审计与被审计的关系，又是合作共赢的关系，双方共同目标都是建设美丽中国，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。
    离任审计对生态文明建设的重要意义
    充分发挥审计在生态文明建设中的监督职能作用，是审计系统的重点工作内容。党中央提出扎实推进生态文明建设，需要领导干部树立正确的政绩观，可以从两个层面理解。
    一是生态文明制度的层面。领导干部切实地理解、消化上位制度精神，并结合实际情况审慎地制定本地化制度政策。如果只是按着文件字面意思办、僵化地套用，会引致本地化制度政策走偏变形。领导干部须以身作则、带领同志们切实执行制度政策，并对执行过程予以充分、恰当的监督。领导干部在执行生态文明制度的过程中，须积极及时地总结、反思并优化完善本土化政策制定及执行过程。
    二是建设任务的层面。国家大力推进生态环境质量监测体系建设，形成了自然资源使用及保护、能源消耗等方面的监测体系。生态环境质量，自然资源利用情况等，都是可以量化监测、被直接体验到的。生态文明建设的投入要落在实处。传统思维里，把对自然资源与生态环境保护的投入都视为费用和成本，领导干部普遍的思维是能省就省，生态修复、污染治理等方面的投入不足甚至被挪用。领导干部须真正意识到“保护生态环境就是保护生产力”，把这些投入视为投资。生态文明建设注重过程管控。大量人财物投入进去，过程管控都必须越来越到位。信息技术以及大数据技术等先进手段的运用，会加速强化管控的进程。
    离任审计是强化监督问责的基础性制度安排
    中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。健康可持续发展的自然资源与生态环境是美好生活的基石，生态文明建设构成化解上述矛盾的重要内容。领导干部离任审计的重要意义正在于此：促使领导干部树立正确的政绩观和发展观，正确履行自然资源资产管理和生态环境保护职责，助力健全完善生态文明制度体系，推动社会主义生态文明建设。
    《生态文明体制改革总体方案》中提出建立健全八项制度，构成了生态文明制度的“四梁八柱”。这些制度约束和引导生态文明建设行为，以实现期望绩效。其中，生态文明绩效评价考核和责任追究制度，构成制度体系中至关重要的监督与反馈机制，包含的绩效、评价、考核、责任追究等细分制度体系，既嵌入在另外七项制度中，又对它们构成整体监督。科学的评价考核和责任追究制度，可以促进各方将生态文明建设目标内化为组织和领导干部个人目标，引导组织和领导干部行为，从而确保制度的制定和执行不会走偏。离任审计制度之所以重要，在于它是该监督机制的基础性制度安排，并对整个反馈机制起着决定性的推动作用。
    离任审计是对领导干部履责过程的全面监督
    要想建设好生态文明，关键在领导干部。离任审计是对领导干部自然资源管理与生态环境保护履责过程的全面监督。在实践中，审计机关正在探索离任审计如何与其它类型审计项目（如经济责任审计、环保资金生态补偿资金使用情况专项审计等）的联动，做到“在任时关注，离任时全面追溯”。
    在任时关注。在领导干部任期中，若干审计项目都与领导干部自然资源管理与生态环境保护等生态文明建设任务相关。经济责任审计关注涉及自然资源与生态环境的重大决策、制度政策、工程项目、资金等方面的执行使用情况。专项审计，如美丽乡村建设情况审计、生态环境保护情况审计、环境保护专项资金使用情况审计、规划审计等，与离任审计内容有大量重合。在审计这些项目中，审计人员就开始关注领导干部在任期内的履责情况。
    离任时全面追溯。随着大数据环境日益完善，审计人员可以在领导干部离任时全面追溯其履责情况。常规的预算执行情况、资金收支情况，都有较为完善的数字记录。在自然资源方面，如土地、海洋、森林等，可以通过遥感、地理信息系统等技术手段实现分时间、分区域的追溯，查找到领导干部在资源利用和保护方面的疑点并予以核实。生态环境保护方面，随着生态环境质量监测体系日益完善，污染源、排污情况逐步实现全面实时追踪，为运用数据分析技术查找疑点提供了条件。进一步的内容，包括环境保护税、资源使用、能耗审批、用能权用水权排污权交易等，都大量运用技术手段展开审计。
    对生态文明建设目标完成情况及评价考核的关注。党中央国务院对生态文明建设目标评价考核作出了部署。地方政府和职能部门对承担的生态文明建设目标任务进行分解，形成任务目标体系，据此签订目标责任书以推动执行。通过这种方式，压力逐层传递，以实现目标绩效。目标责任制的实施起到积极作用，但在实践中也暴露出一些不足。目标责任书本身存在不足，有形式主义之嫌；党委与政府对执行方的支持存在不足、对目标责任完成过程的监督不足、评价考核及追责的组织实施不到位。更严重的情况是，签定目标责任状的各方依据对自己利益最大化原则来设定目标责任，导致目标责任考核的激励效应降低，甚至使考核流于形式。离任审计的重要内容就是，对目标责任制是否科学合理地切实落实进行评价。
    以系统工程思路开展领导干部自然资源资产离任审计
    对领导干部和审计机关而言，最大的挑战在于如何以系统工程思路开展相关工作。在历史机遇面前，双方的唯一选择是合作共赢，实现社会价值、组织价值与个人价值的统一。为推进离任审计，应重点考虑下述方面：
    以系统工程思路应对生态文明绩效评价基础条件的局限性。一方面，生态文明建设绩效评价指标体系高度复杂；另一方面，展开生态文明绩效评价的数据基础不完备，造成绩效评价高度困难，甚至不足以反映真实的绩效情况。应系统地推动改善生态文明绩效评价基础条件，加强对生态文明建设绩效评价指标体系的研究，根据区域特点、领导干部实际履责情况以及审计自身需求，合理地确定离任审计评价体系，形成权威、客观、公正的审计评价意见。
    以系统工程思路理解领导干部生态文明建设行为的复杂性。一方面，生态文明制度体系的复杂性使领导干部应对制度的行为（即如何制定本地化的执行制度）表现出高度复杂性；另一方面，领导干部在生态文明绩效以及制度制定与执行方面的责任不清晰。应系统地分析与理解领导干部生态文明建设行为的复杂性，更为系统深入地开展生态文明制度体系研究，对领导干部在生态文明建设方面的职责予以更清晰准确的刻画。这些工作都会有助于审计人员理解领导干部履责行为和内容，从而更好地开展审计工作。
    以系统工程思路突破审计工作自身的限制。离任审计工作包含离任审计制度体系、审计项目管理、审计人员胜任能力、审计技术方法等多个方面。审计机关应全面深化改革，充分重视最大化发挥审计监督在生态文明建设中的积极作用，系统地提升离任审计能力，帮助审计人员有力地应对挑战。□
    （作者单位分别为南京审计大学、南京市审计局）