基于服务边界的城市空间增长调控(下)

1.城市现状服务边界与城市空间增长调控
    通过对城市现状服务边界与城市建成区边界的叠合分析，可以判断城市现状公共服务设施发展水平和发展不协调区域的位置、规模和形成原因及城市的“蔓延度”，并可以针对具体地段进行增长调控。城市现状服务边界小于城市建成区边界的地区，说明这部分地区并没有配置足够的公共服务设施或已有的公共服务设施已经老化；城市现状服务边界大于城市建成区边界则说明公共服务设施处于低效利用状态。特别是城市的老城区在承担了城市多年的经济快速发展之后，其公共服务设施实质已经严重退化或缺失，但是由于就业或教育等因素，大量外来人口仍不断向老城区集中，因此在老城区边缘往往会形成“服务空白区”或“城市无序蔓延区”。另一方面，在城市新城区，政府往往通过加大基础设施投入或公园绿地来吸引城市人口的迁移，但是新城区的建设是一个长期过程，需要不断补充和完善生活服务设施与就业岗位，否则新城区就会成为宽马路式的“服务低效区”或“城市有序蔓延区”。
    政府运用城市现状服务边界对城市空间增长进行的调控应该分为三个方面：首先，准确界定城市蔓延区和公共服务设施利用低效区的位置、规模和形成原因；其次，适当增加已经形成规模的城市蔓延区的公共服务设施来保障这部分人的正常生活，并严格限制其继续无序建设即给这部分地区划定城市增长边界；最后，政府在城市重点发展地区(如城市新区)积极建设基础设施的同时，应该着重提供完善的公共服务设施和创造就业岗位，可以通过建设高质量的学校、医院和体育场来吸引老城区的人口到新城区居住和就业，并合理引导开发商在已划定的城市现状服务边界内进行开发和建设。
    2.城市规划期末服务边界与城市空间增长调控
    城市规划期末服务边界与规划区边界的叠合分析，可以通过对城市总体规划科学性的评估来调整城市规划的用地布局，并进一步判断城市规划期末的合理发展方向和范围。受中央政府的财税体制改革和政绩观的影响，我国的城市政府越来越依赖于土地财政，并试图通过“形象工程”来彰显城市的竞争力，而“高标准，高起点”的城市规划成为政府达到这一目标的有效手段，其突出表现为城市规划区范围的盲目扩大。运用城市规划期末服务边界对城市空间增长进行调控，主要是通过对城市规划区边界和城市内部公共服务设施布局的调整来实现。在城市规划期末服务边界小于城市规划区边界的地区，说明政府在该地区并没有规划充足的公共服务设施或规划区范围偏大，这就需要增加公共服务设施，并重点在平衡城市用地与人口的基础上适当缩小规划区范围。另一方面，城市的公共服务设施应该按照城市的预期人口规模、用地布局以及国家相关标准来进行规划布局，但是城市政府往往会在重点发展的区域规划过多的公共服务设施，从而使该地区的城市服务边界大于城市规划区边界。因此，需要在用地平衡的基础上适当扩大城市规划区边界来保证城市的合理增长，并减少该地区公共服务设施数量来缩小城市规划期末服务边界。需要说明的是，在进行城市未来空间增长调控时还应注重与国民经济发展规划和土地利用总体规划相协调，实质上就是为了建立一条较为合理的、具有法律效力的城市规划区边界。
    五 结论与讨论
    
    欧美等发达国家的大城市发展到后期，由城市郊区化所带来的无序蔓延成为这些国家城市发展面临的主要问题。为了有效控制这种蔓延，在新城市主义、精明增长等理念的指导下城市增长管理工具应运而生，并形成较为完整的理论体系。城市服务边界作为城市增长管理工具中的一种重要手段，其本质是通过强调政府建设城市公共服务设施来弹性引导城市增长，这与传统注重控制城市用地规模和人口规模的城市增长边界具有本质的区别。
    实质上，城市现有的服务功能决定了城市服务边界与城市圈具有相似之处，并且这种服务是通过公共服务设施与居民的相互作用来产生效果的，使基于城市引力模型的哈夫模型可以较好地解决城市用地结构和居民行为特征对公共服务设施服务边界的影响问题。而相对于需要按照具体的公共服务设施标准来编制的城市公共服务设施规划而言，基于空间句法的网络分析方法，考虑到了城市道路网中的人流分布与公共服务设施整合度的关系，可以较为精确地模拟规划期末的公共服务设施服务边界。但是关于如何通过公共服务设施的服务边界来界定综合性的城市服务边界的研究还不多见，本文运用的叠合的界定方法还有待于进一步实证检验。
    随着我国城市化进程的加快和地方政府现有管理城市空间增长手段的失效，通过建设公共服务设施和划定城市服务边界来引导城市紧凑与弹性发展的方法，越来越受到城市政府的青睐：划定城市现状服务边界来判断城市无序蔓延区和服务低效区的位置和规模，可以有效地控制和引导城市的合理发展；而对城市规划期末服务边界的界定可为城市总体规划提供参考，并制定出更为科学的城市规划区范围。但是我国的城市增长管理工具研究主要集中在城市增长边界[29-30]，对城市服务边界研究还处于概念引进阶段，诸如城市服务边界的界定方法、影响效应、实施与管理制度等方面的研究甚少。另一方面，由于我国轨道交通、公共交通、BRT的快速发展，人们的出行半径迅速扩大，服务需求被极大地提高，势必会对城市服务边界产生较大的影响，而城市服务边界如何评估这种影响、如何调整界定方法，或者是否只使用综合唯一的服务边界来调控城市空间增长等，都需要作进一步的研究。
    注释
    
    ①我国规划领域的“三规”是指国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划。“三规”分别由发展改革委员会、国土部门以及规划部门主持编制。
    ②地方政府“企业化”是指地方政府利用自己对行政、公共资源等的垄断性权力，像企业一样追逐短期经济与政治利益，并开展类似于企业之间的激烈竞争。
    ③西方国家特别是美国的大城市郊区化，主要是中产阶层和富人群体的外迁。这些人掌握了国家的大部分资源，并且拥有强大的权力，所以通常是他们搬迁到哪里，城市的公共服务设施就建设到哪里。
    ④“断裂点”理论是由康维斯(P·Converse)在1949年提出的，他认为，城市的引力范围是由城市的规模和相邻两城市之间的距离决定的，相邻两城市的吸引力达到平衡的点即为断裂点，一系列断裂点的连线构成了城市的引力边界。
    ⑤空间句法于20世纪70年代末被提出，是一种通过对建筑、社区及城市体系空间结构的定量化描述来研究空间组织与人类社会之间关系的理论和方法。其研究对象是自由空间，通过将城市大尺度空间分割为小尺度空间来提取城市形态的基本特征。
    作者简介：秦萧(1987—)，男，汉族，江苏盐城人，江苏师范大学城市与环境学院硕士研究生，研究方向为城市化与城乡规划；沈山(1970—)，男，汉族，河南南阳人，江苏师范大学城市与环境学院教授，博士，研究方向为城乡规划与城市文化战略；武廷海(1970—)，男，汉族，江苏盐城人，清华大学建筑学院教授，清华大学建筑与城市研究所副所长，博士，研究方向为城市与区域规划。
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