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会员注册摘 要：“十二五”以来，上海全面启动城市光网、无线网络、智能管理和各类数字应用，加快信息化和工业化的深度融合。但智慧城市建设总体推进速度较为缓慢，智能应用的领域和水平与国际先进水平相比差距明显。上海智慧城市建设下一步的战略导向是：改变以往的供给导向型推进战略，采取需求导向型推进战略，即坚持问题导向、需求导向原则，以市场需求和创新为动力，以智能应用为先导，以智慧产业为核心，以提升应用智能化水平和智慧产业能级为主线，充分发挥市场机制和企业主体作用以及政府的引导作用，创新体制机制，全面提高城市智慧水平，让市民共享智慧城市建设成果。
关键词：智慧城市，智能应用，智慧产业，信息化
“十二五”以来，上海全面启动城市光网、无线网络、智能管理和各类数字应用，加快信息化和工业化的深度融合。但智慧城市建设总体推进速度较为缓慢，智能应用的领域和水平与国际先进水平相比差距明显，市民生活的“智慧”感受明显不足；智慧产品的产业化程度较低，产业规模和竞争力比较薄弱；城市公共服务的非连续性和碎片化现象严重，整体效能尚未很好地发挥。为此，客观地评估-上海智慧城市建设的主要进展与政策实施效果，进一步厘清上海在推进智慧城市建设过程中遇到的主要障碍和瓶颈，充分借鉴国内外城市的成功经验，提出上海加快推进智慧城市建设的实施战略、重点工作和配套政策建议，具有重要的意义。
一、上海推进智慧城市建设的总体评估
（一）基础设施建设快，内容应用慢
上二海智慧城市建设两年多来，围绕光纤宽带网、无线城市、三网融合试点等重点工程的信息基础设施建设全面快速推进，服务能级快速提升，整体水平处于国内领先水平。但是，基于信息基础设施的内容和应用服务开发缓慢，有待进一步拓展。信息应用服务内容还远不能满足用户对当前海量信息的个性化需求，能带给用户和公众直观感受的内容应用拓展更处于起步阶段，尚未构建起能真正体现其辨识度的应用服务体系。从本质上讲，智慧城市建设不光是信息基础设施建设，更要关注信息的应用内容，以满足个人、社会的信息应用需求，从而让其充分体验到智慧城市建设所带来的好处。
（二）政府投入快，市民感受慢
上海“十二五”规划提出“创建面向未来的智慧城市”的战略性目标后，市政府迅速成立了推进智慧城市建设领导小组和智慧城市建设促进中心，先后与中国移动、中国联通、中国电信三大电信运营商签订智慧城市建设战略合作框架协议，并在信息基础设施、交通、医疗、公用事业、政府服务等领域的基础项目建设上投入了大量资金。但是，市民所享有的信息技术服务与市民的需求没有完全匹配，市民所需要的便捷、准确、及时、安全、环保的公共服务并没有得到满足，尤其是具有针对性、个性化的信息化应用服务比较缺乏，市民生活的“智慧”感受还明显不够。
（三）点上推进快，面上推进慢
在上海“十二五”规划和“上海市推进智慧城市建设2011-2013年行动计划”的指导下，上海各相关部门大力推进以信息感知、业务协同、系统集成为重点的智能应用，建设完成电子账单公共服务平台、高速公路不停车收费系统、道路交通信息采集和发布系统、市民电子健康档案、学生成长教育信息系统、无障碍数字图书馆等一系列公共服务平台，进一步提高政府管理效能，完善公共服务，全面提升了城市智能水平。但是，这些公共服务平台的“智慧”服务仍然只局限在某一方面的需求“点”上。由于现行体制下部门分割没有完全被打破，城市公共服务的非连续性和碎片化现象仍然存在，导致跨部门、跨领域、跨区域的“面”上智慧项目的建设难以推进，即使是智慧产业园区、智慧商业街区等建设的整体推进也比较缓慢。
（四）技术研发快，产业发展慢
在智慧城市建设中，上海新一代信息技术产业技术创新能力进一步提升。重大关键信息技术研发取得较大进展，在集成电路、通信和网络设备、新型显示、汽车电子、物联网等重点领域涌现出一批具有国际先进水平或国内领先水平的技术。但是，上海智慧产业的核心技术仍主要依赖进口，技术的标准化缺失、完整产业链尚未形成、龙头企业缺乏、创新技术产业化程度较低、市场培育不足难以形成规模等问题，导致上海智慧产业的整体竞争力不强。
二、上海推进智慧城市建设的主要瓶颈
（一）推进模式上：供给导向型而非需求导向型
目前，上海的智慧城市建设还处于起步阶段，推进模式主要是政府牵头自上而下的供给导向型，更多地强调以信息基础设施建设和“智慧”技术创新为路径推进智慧城市建设；“智慧”项目建设过多从政府部门角度出发，旨在解决政府部门的办公问题、业务问题，很少从市民的角度、企业的角度，建设以普通市民、企业的实际需求为主导的“智慧”项目。此外，公众真实需求的反馈渠道与机制尚未形成，市民所享有的信息技术服务与市民的需求匹配度不高。在这种供给驱动模式下，由于缺乏有效的社会需求、缺乏民众和企业的积极参与，适合智慧应用和智慧产业发展的商业模式有待创新，市场机制在智慧城市建设中的基础作用还不够明显。
（二）推进主体上：政府和运营商主导而内容供应商不足
上海智慧城市建设主要由政府和中国移动、中国联通、中国电信等电信运营商投资、建设和管理，信息基础设施已处于国内领先水平。但是，智慧城市建设能否真正有效推进，关键在于信息基础设施所承载的内容和应用的组织与供应。真正决定智慧城市建设成败的关键在于能否满足广大民众的应用需求，而不仅仅是创新技术的提供，如果缺乏新颖、适用的内容，即使功能再强大的信息基础设施也将难以得到广大市民的青睐。因此，建设智慧城市，不仅要加强硬件设施建设和新技术的研发应用，还要实施内容为“王”的发展导向，大力培育发展数字内容服务产业。
（三）推进机制上：跨部门、跨产业链的合作机制缺乏
智慧城市是建立在信息网络基础设施上，通过建立开放、包容的共享平台促进城市不同部门、系统之间的信息共享和协同作业，进而实现及时、科学的决策和预测。目前，由于意识、体制和技术等原因、上海各行业、各部门间信息“孤岛”现象仍然突出，跨部门、跨产业链的合作机制缺乏，信息资源的整合和协同共享问题尚未解决。一方面，整个社会信息共享意识淡薄，对信息集成共享存在误区，轻软件、重硬件的现象十分突出；另一方面，由于现行行政体制下垂直传递信息，行业间、部门间资源配置和利益相互割裂的制度性缺陷依然存在，跨行业、跨部门的横向整合，是上海发展智慧城巾最大的难点。此外，信息资源共享的相关标准体系不健全，缺乏统一的行业标准、建设标准和评估标准等来约束和指导，各行业、各部门信息化建设自行其是，条块分割较为普遍，不同系统之间接口复杂，不易实现系统互联互通和信息的共享，有形成“智能孤岛”的可能。行业、部门分割造成一定程度的“孤岛”现象，导致智慧城市建设中主题分散、主线缺乏、资源浪费、效率低下，继而影响智慧城市建设的整体步伐与效果。
（四）推进效果上：有效的评估指标体系缺乏
为了高效率地推进智慧城市的建设进程，制定有效的评估体系势在必行，它既为整个智慧城市建没明确了目标和标准，又为决策和指导推进智慧城市建设、落实责任提供科学依据，能帮助管理者对整体建设过程及结果做出客观的评判，及时发现建设过程中的问题，优化解决方案，使资源得到有效利用。但上海至今仍未建立一套符合上海实际的有效的智慧城市建设评估体系，缺乏定期对智慧城市建设进行评估。这将导致上海智慧城市建设比较分散，难以形成合力，各项建设任务难以落到实处，并可能出现投资风险。
三、国内外智慧城市建设对上海的启示
信息技术的高速发展带来了全球的信息化浪潮，各国都不约而同地提出了依赖互联网和信息技术来改变城市未来发展蓝图的计划。IBM于2008年提出“智慧地球”概念后，美国、瑞典、日本、韩国、新加坡等国先后提出智慧城市发展战略。如美国率先提出了国家信息基础设施（NⅡ）和全球信息基础设施（CⅡ）计划，接着，欧盟推进“信息社会”计划，并确定欧洲信息社会的十大应用领域，作为欧盟“信息社会”建设的主攻方向。下面将选取国内外推进智慧城市建设的典型城市，分析其现状及特点，为上海的智慧城市建设提供借鉴。
（一）国内外典型智慧城市建设现状及特点
目前，关于智慧城市的研究还处于探索阶段，还未形成统一、通用的概念。不同城市根据自身的理解提出了各自的看法，从而导致了在智慧城市建设的框架体系中所出现的角度多维化、重点差异化、方向多样化的特点。这些框架体系各有侧重，目前还谈不上孰优孰劣。本研究将从发展模式、功能以及重点领域等角度分析目前国内外典型智慧城市建设的总体特点。
1.智能城市的发展模式。基于每个城市发展的关注点不同，智能城市的发展模式可分成基础设施导向型产业导向型、应用功能导向型三大类（见图1）。
以美国迪比克、中国南京为代表的城市选择的是基础导向型发展模式。迪比克市智慧城市的建设重点在于基础设施的智慧化“链接”，该市携手IBM利用互联网、计算机、传感器、软件等组成的智能系统，将能源、水务、交通等系统信息化，并实现互联，然后进行感应、整合和分析，以此来更好地监控和管理相关资源的消费情况，指导政府、企业和市民的水、电使用及交通运输。南京市希望以快速、整合、安全的信息化基础设施为支撑，形成一批上规模的智慧产业基地，以构建智慧政务、智慧商务以及智慧事务，逐步走出具有南京特色的智慧城市发展之路。
以新加坡、中国宁波为代表的城市选择的是产业导向型发展模式。新加坡在“智慧国2015”计划中提出发展具有全球竞争力的资讯通信产业战略，并强调利用信息通信技术提升数字媒体与娱乐、教育培训、金融服务、旅游零售和电子政府等九大经济领域的发展水平。宁波市更多的是从培育相关产业发展及技术创新角度作为构建智慧城市的着力点和出发点，通过产业的带动作用建设智慧城市，实现经济社会的全面转型发展。
以日本横滨、中国北京为代表的城市选择的是应用导向型发展模式。横滨智能城市项目主要通过大量引入可再生能源与电动汽车，对家庭、建筑物和小区实施智慧能源管理，属于能源节约型的智慧城市模式。横滨市希望通过智能城市项目实现“安心且充满活力的数字化社会”，让数字信息技术融入城市的每一个角落，并由此改革整个经济社会。北京市从应用角度将智慧技术落脚在城市运营基础、政府、企业以及居民这四大载体上，以作为智慧城市的支撑，并细化每一个智慧支撑目标及实现路径。
2.强化服务功能定位。从功能上看，各城市均将智能城市的功能定位在服务上，但涉及到功能的具体划分时，则各有侧重。比如，欧美等国家更关注能源节约及生态保护的功能，而国内的智慧城市框架体系则较侧重智能化以及民生取向的功能。功能需求的不同导致国外城市在智慧城市框架体系的构建上呈现较为专业化的分工，一般专注于某一功能领域的构建。比如，瑞典斯德哥尔摩市的智能城市基本是围绕智慧交通体系展开的。国内城市的智慧城市框架体系则对技术与民生较为关注，属于管理服务型。
3.聚焦重点关键领域。各城市根据自身的发展特点，在智慧城市框架体系中对关注重点的选择也是各有侧重。迪比克、横滨等国外城市选择智慧交通、智慧能源等微观层面作为智慧城市的着力点，而北京、宁波等国内城市则是选取智慧城市管理、智慧产业或是智慧民生等宏观层面作为智慧城市的重点建设领域。这些智慧城市建设框架体系的重点领域选取基本符合本国的现实情形，能够满足城市运营发展在某一方面或几个方面的需要，部分体现了政府、企业以及民生在智慧城市中的诉求。
4.共性的建设策略。国内外典型城市在推进智慧城市的建设中形成了以下共性的建设策略：①在信息化建设的基础上，重视“城市综合发展”层面的建设，强调智慧城市中信息服务应成为社会的主流，知识生产率应成为主要的效率标准，信息产业应成为主体产业，知识的生产流程应成为管理的重点。②由政府进行主导，制定并推进一系列强有力的政策、规划和顶层设计，循序渐进地推进智慧城市建设。③重视鼓励民间力量参与智慧城市建设，着力促进信息产业的发展。尤其是欧美国家的城市，着重引入竞争机制，并充分利用市场力量参与建设。④注重网络基础设施建设，强调建立技术先进、不断升级改造的网络基础设施。⑤注重消除数字鸿沟，建立一个无处不在、全民共享的智慧城市。比如，新加坡制定iN2015的一个目标就是100%的学龄儿童家庭拥有计算机。⑥关注民生问题，将社会福利、公共安全、教育、交通、医疗等民众需求最迫切的公共服务作为智慧城市建设的首选和重点。
（二）对上海智慧城市建设的启示
1.采取需求导向型发展模式。智慧城市建设的最终目标是人的发展，它并不仅仅是要满足人的一般物质需求，而是要满足人求知、求乐、求富、求安的整体性需求。国内外智慧城市建设的先进城市均采取需求导向型发展模式，以民众需求最迫切的公共服务作为智慧城市建设的重点。当前，上海智慧城市建设主要采取供给导向型发展模式，市民所享有的信息技术服务与市民的需求不完全匹配。因此，上海智慧城市建设要响应社会对智慧城市不同阶段、不同层次、不同方面的诉求，真正使市民共享智慧城市的成果，促进入与城市的全面感知互动，不断提升市民对信息的获取和利用能力，提高市民在城市建设、城市发展、城市管理中的参与度。
2.聚焦重点领域实现率先突破。智慧城市建设是一项具有很强开创性、探索性的工作，具有明显的阶段性特征。上海在人才、资金、技术、体制等基础和条件上还不足以有效支撑智慧城市建设全面推开的情况下，要在智慧城市建设的不问阶段选择能够短期率先突破的重点领域，以点带面，逐步推进。当前，可选择关系民生并有实际应用效果的重点领域进行突破，如智慧交通、智慧医疗、智慧社区等。
3.激发市场主体和市民参与活力。在智慧城市建设过程中，上海仍存在着政府“包办”、忽视公众参与的问题。为此，各级政府部门应加强与市民的互动，以获取市民对其广泛深入的支持，使智慧城市建设惠及全民。
4.加强“智慧服务”。上海在智慧城市建设山强调“智能管控”多，而对“智慧服务”重视不够。上海智慧城巾建设应针对具有迫切需求的民生问题，将信息化手段与完善服务的理念和措施相结合，建成真正的智慧城市。
四、上海推进智慧城市建设的战略导向和发展着力点
（一）发展阶段判断
智慧城市建设将经历一个长期的建设发展、学习创新、自我完善的过程。该过程大致可划分为4个阶段，且每个阶段建设的重点有所不同：①基础设施投入期，以网络基础设施建没为重点。②应用升级期，以城市感知系统建立为重点。③专项智能决策期，以城市海量信息处理为重点，实现专项大系统的智能决策。④智能系统整合期，以支撑科学化决策为重点，实现多项智能决策系统整合。启动智慧城市建设两年多来，上海重点以信息基础设施建设和“智慧”技术创新为路径推进智慧城市建设，强调信息技术对城市交通、医疗、教育、能源、公共安全等子系统的管理优化效应。上海智慧城市建设现正经历着由基础设施投入期向应用升级期过渡，其发展模式和发展重点均需要进行转型。
（二）战略导向
为了贯彻落实上海“十二五”规划，加快推进“上海市推进智慧城市建设2011-2013年行动计划”的完成，课题组提出上海智慧城市建设下一步战略导向：改变以往的供给导向型推进战略，采取需求导向型推进战略，即坚持问题导向、需求导向原则，以市场需求和创新为动力，以智慧应用为先导，以智慧产业为核心，以提升应用智能化水平和智慧产业能级为主线，充分发挥市场机制和企业主体作用以及政府的引导作用，突破关键瓶颈，创新体制机制，全面提高城巾智慧水平，让市民共享智慧城市建设成果。