基于外部性的乡村旅游产业政策解析

摘要：从外部性角度分析了目前国内乡村旅游产业政策在制定和内容中存在的主要问题，提出在制定乡村旅游产业政策时应有效针对外部性来进行认真思考，从而制定出较为系统、科学、完善的乡村旅游产业政策。
    关键词：乡村旅游，外部性，乡村旅游产业政策

目前国内各级政府部门制定了多种多样的乡村旅游产业政策，通过宏观调控为促进我国乡村旅游的发展作出了一定的贡献。为了进一步提高乡村旅游产业政策的针对性和其宏观调控的有效性，本文从市场失灵的一个重要原因——乡村旅游开发与经营中的外部性这一角度对现有的乡村旅游产业主要政策进行了解析，希望能够抛砖引玉，为今后制定出更加科学合理的乡村旅游产业政策使乡村旅游得到长足发展尽自己一份微薄之力。
    1 乡村旅游产业政策现状
    
    在我国乡村旅游发展过程中，国内各级政府部门特别是县级政府部门的扶持推动发挥了较大作用，他们积极制定并实施了多种多样的乡村旅游产业政策。这些政策主要包括财政政策、税收政策、信贷政策、土地政策、用水用电政策、政府采购政策等多个方面，具体内容主要涉及简化审批手续、降低收费标准、税收优惠、信贷服务、编制规划或补助规划经费、奖励示范典型、用地支持、扶持宣传促销以及环境监管与整治、基础设施建设、人才培训等乡村旅游的方方面面的优惠政策措施，而涉及的省、市、地、县则遍布全国，不胜枚举。
    另外，在世界金融危机的影响下，在我国政府大力促进内需增长的指导方针下，各级政府部门还掀起过一股制定乡村旅游政策的热潮，这些政策措施主要集中在发放乡村旅游消费券、变相恢复“五一”长假以及门票、住宿、交通优惠等拉动乡村旅游需求方面的内容上。例如，在发放乡村旅游消费券方面，南京市于2009年2月先向本地市民发放了2000万元的乡村旅游消费券，之后又向其他省市进行发放；重庆市北碚区于2009年3月12日起，面向广大市民免费发放首批价值300万元的北碚乡村旅游和温泉旅游消费券；湘潭市向本地市民发放了可在包括一些农家乐等乡村旅游景区（点）消费的旅游券，等等。其他政策措施方面如杭州市积极推进实行带薪休假的方式延长“五一”假期，北京市推出门票、住宿、交通等各方面的奖励和优惠措施；山东省也推出“谁不说俺家乡好——山东人游山东”的活动，其中包括对部分景区门票实行“一卡通”措施等。
    2 当前乡村旅游产业政策与乡村旅游开发与经营中的外部性的关联状况
    
    当前的乡村旅游产业政策内容繁多，涉及面广，其中有部分政策措施直接与乡村旅游开发与经营中的外部性相关联，能够解决一些外部性问题。例如，贵州省修文县、浙江省淳安县、江西省上犹县、安徽省来安县等地方政府通过编制规划或补助规划经费促进乡村旅游资源的合理开发，减少公共资源的过度开发与盲目利用；浙江省奉化县、江西省兴国县、福建省、安徽省广德县、安徽省和县、四川省广安县、重庆彭水自治县、江西省上犹县、北京市怀柔区、贵州省毕节地区、大连市等地方政府通过环境监管与整治、乡村旅游经营户等级的划分与评定以及星级示范户的奖励等来规范经营，减少环境污染与破坏；浙江省淳安县、浙江省余姚、江西省、安徽省、重庆彭水自治县、河北省秦皇岛市等地方政府通过税收优惠、信贷服务以及一些其他的奖励和补助（如对特色旅游商品的奖励、对达到一定等级的休闲观光农业示范园区的奖励、对举办旅游节庆活动的补助和对宣传促销的补助等）等来增加乡村旅游经营者私人收益。而更多的乡村旅游产业政策措施，包括为促进内需而制定的那部分政策措施，则主要通过整体发展环境的改善和促进需求增加来间接鼓励乡村旅游的开发与经营，与乡村旅游开发与经营中的外部性并无直接联系。
    3 当前乡村旅游产业政策在针对乡村旅游开发与经营中的外部性方面存在的主要问题
    当前乡村旅游产业政策对乡村旅游发展起到了一定的积极作用。但是，从乡村旅游开发与经营中的外部性方面分析还存在一些问题。
    3．1 制定乡村旅游产业政策时欠缺系统性、针对性思考，易跟风效仿其他地区的政策措施制定
    许多地方政府部门在制定乡村旅游产业政策时，缺乏系统性的、针对性的思考，不能从全局出发找出影响乡村旅游发展的根本性因素，从而提出长效合理的政策措施，而往往是简单地跟风效仿其他地区，可能在很短时间内就作出重大决策。这不仅导致乡村旅游产业政策长期忽视了外部性这个造成乡村旅游市场失灵、阻碍乡村旅游发展的主要因素，而且还导致很多地区乡村旅游发展缺少特色，尤其是突发性决策制定政府政策，很容易出现短期性及短视特点，加剧乡村旅游开发与经营的外部性问题，甚至政策超出政府正常职能范畴等结果。例如，在促进内需时以地方财政补贴发放乡村旅游消费券成为各地方政府积极效仿的政策措施。而因为这种政策措施是通过政府财政补贴带动消费者自身消费的方式来促进乡村旅游业的发展，实质上消费金额的相当一部分来自地方政府财政，也就是说政府出资购买了这部分乡村旅游产品，同时乡村旅游消费券只能在指定的经营者那里进行消费，限制了旅游者消费的范围。这就偏离了政府合理的职能范畴，且该政策措施体现出明显的短期性和没有考虑乡村旅游开发与经营的外部性问题，只是单纯以增加需求来促进乡村旅游发展的特点。其他各乡村旅游产业政策中也几乎找不到相对较为系统、科学并有针对性的典型例子。
    3．2 现行政策侧重于促进乡村旅游的发展，政策管理空间有些宽松
    作为政府，所制定的政策应以管理者的身份考虑整体利益和长期利益，但当前众多的乡村旅游产业政策令人眼花缭乱，总体上看，这些政策却很多都是偏重于如何从各个方面促进乡村旅游的发展，政策的管理空间显得有些宽松，实质性的宏观调控功能未能很好地发挥出来。这也造成有些地方政府在淡薄的可持续发展意识下片面强调短期经济效益，迁就部分乡村旅游经营者受利润最大化动机支配的不合理要求，以至于反而助长了乡村旅游开发与经营中的外部不经济。例如，现行的各地方乡村旅游产业政策中多是以各种优惠倾斜政策及拉动需求措施促进当地乡村旅游的发展，如北京市怀柔区、浙江省淳安县的乡村旅游产业政策中提出对引客到当地乡村旅游的旅行社按照一定标准进行奖励。这种乡村旅游产业政策管理思想的欠缺和管理措施的不到位易导致乡村旅游经营者过度开发和利用公共资源，生产出一些简单的、具有较高短期经济效益的乡村旅游产品，造成外部不经济增长。
    3．3 针对乡村旅游开发与经营中的外部不经济现象，注重由政府承担私人部门产生的社会成本
    对于乡村旅游开发与经营中的外部不经济现象，在乡村旅游产业政策中主要针对其中的公共资源问题和环境问题提出了相关管理措施，思想道德与文化问题很少涉及。而这些具有一定针对性的政策措施的内容则主要表现为由政府承担乡村旅游经营者所产生的多于私人成本的社会成本部分。例如，在利用规划减少公共资源的过度开发与肓目利用措施中，安徽省来安县提出县财政预算每年没立不少于50万元的县级旅游发展资金、江西省上犹县每年安排100万元乡村旅游发展资金用于包括乡村旅游规划编制在内的各项政策措施，浙江省淳安县政府则提出对乡镇村编制乡村旅游规划的给予50010的补助；对于经营中出现的环境污染与破坏，江西省兴国县的乡村旅游政策提出直接对村庄环境进行整治，清污水、清障碍、清垃圾，福建省财政厅印发的《福建省乡村旅游专项资金管理暂行办法》中则提出将乡村旅游环境治理一项作为乡村旅游专项资金的支持范围内项目，浙江省淳安县的乡村旅游政策则提出给予按要求建设污水处理设施并经验收合格的农家乐其污水处理设施工程投资额50%的补助。
    3．4 针对乡村旅游开发与经营中的外部经济现象，政策优惠的限制条件不够明确
    乡村旅游产业政策中有个别措施在针对乡村旅游开发与经营中的某些外部经济问题方面较为明确。例如，江西省地税局在对乡村旅游推动就业水平提高方面的税收优惠政策；浙江省淳安县为鼓励挖掘乡村民间民俗文化和重庆彭水自治县、北京市怀柔区和江西省上犹县等对特色乡村旅游商品提出的资金补助和奖励政策。但更多政策优惠没有十分明确的限制条件，只是单纯地对各种乡村旅游企业和农户给予税收优惠和信贷支持等。部分地区和部分企业为了享受政策优惠，不能结合当地实际发展具有比较优势的特色乡村旅游服务，造成了财力和自然资源的浪费，真正具有较大外部经济性的乡村旅游开发与经营却没有得到有效的支持和鼓励。例如，江西省政府规定对新开办的乡村旅游项目，T商、卫生、环保、消防等部门免收办证费用，并自开办之日起3年内按“免二减三”执行有关规费，安徽省将实施的乡村旅游产业政策中提出要加大对农户和经营企业的信贷支持力度中限制条件也欠细化，山东省滕州市制定的《开发乡村旅游以奖代补标准》中也仅规定对乡村旅游项目实行以奖代补优惠政策来扶持发展，但未明确这乡村旅游项目应为何种类型，有何特征，或该地区从中有何受益。
    3．5 对农家乐的支持鼓励力度较大，缺乏长远发展目光
    目前在各地方乡村旅游产业政策措施内容中，有不少都强调对农家乐的支持鼓励。例如，浙江省淳安县直接提出实行农家乐开业办证优惠政策，解决农家乐的用电困难，对农家乐污水处理设施工程投资进行补助；浙江省余姚市委、市政府则是提出在税收、信贷、基础设施建设、启动经费补助等方面对农家乐乡村旅游发展予以优惠和支持。另外还有众多地方政府包括重庆彭水自治县、浙江省淳安县、安徽省安庆市和来安县、和县等对星级农家乐的奖励政策等。这些政策措施体现了各地方政府部门对农家乐这种初级乡村旅游产品形式的重视程度，也反映了他们较缺乏较长远的目光，很容易导致不同乡村旅游地千篇一律，乡村旅游资源被简单开发、粗放经营，形成外部不经济。
    4 结论
    综上分析可知，当前乡村旅游产业政策在针对乡村旅游开发与经营中的外部性方面还存在不少问题，其根源则在于制定政策的思维方式不十分科学，主要采取“头痛医头，脚痛医脚”的方式。同时还有不少地方政府疏于思考，直接借鉴其他地方的政策措施内容来整治本地区乡村旅游市场。面对世界金融危机影响后的内需不足，一些地方政府更是匆忙将希望寄托在乡村旅游的发展之上制定临时政策，在短期热度下降之后又置之不理。因此，有必要从根源出发来改变乡村旅游产业政策的制定，有针对性地从外部性的各个方面充分考虑其对乡村旅游发展的影响作用，认真思考，从而制定出系统、科学、完善的乡村旅游产业政策。
    参考文献：
    
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    [2]黄飞，袁燕生．我国农业政策手段的运用与绩效分析——以乡村旅游政策为例[J]．农村经济与科技，2008（6）：35-37．
    [3]刘军萍．国外乡村旅游管理者与经营者角色定位之启示[J]．旅游学刊，2006（4）：8-10．

基金项目：河南省教育厅人文社科项日（项日编号：2011-QN-020）基金支持。
    作者简介：李俊梅（1975-），女，河南新乡人，河南师范大学外国语学院旅游系讲师。研究方向：旅游经济与农村发展。