区域循环经济发展依旧任重道远

    【摘要】“循环经济”提出后，世界各国逐步开始践行这一经济发展模式。进入新世纪以来，我国日益关注可持续发展问题，尝试发展区域循环经济。其发展涉及到环境保护、资源利用以及生态价值重构等多方面的问题，因此构建区域循环经济发展机制是一项复杂的工程。
    【关键词】区域 循环经济 发展 路径 【中图分类号】F049 【文献标识码】A
    随着国家政策的大力推行，近年来我国各地已经开始逐步尝试建设区域循环经济发展模式。总体来说，我国的区域循环经济建设已步入一个持续升温的阶段，引起各界广泛关注。
    我国区域循环经济发展成效
    在区域循环经济具体建设上，我国从2005年才开始启动循环经济试点工作，到2007年底启动第二批循环经济试点单位，在第二批试点工作开展中，计划新增20个循环经济产业园区，覆盖11个行业。到2014年初，北京延庆县、河北承德、吉林省吉林市、山西晋城等40多个地区申请成为我国循环经济发展的示范城市。
    在政策保障方面，我国2009年发布实施《中华人民共和国循环经济促进法》，明确了循环经济发展的重要地位。2010年底，国家发改委又出台《循环经济发展规划编制指南》，具体指导区域循环经济发展规划的制定，在此背景下，许多地区也先后出台地方性的循环经济法律法规。为了落实这些政策法规，各地方还成立了循环经济建设主管部门，以进一步落实循环经济建设的各项政策。
    经过中央政府的支持与地方政府的具体落实，我国区域循环经济建设取得显著成效，大批生态园区蓬勃发展，区域内的环境空气质量等有所改善，社会清洁生产得到推广实施、企业内部循环作业取得良好成效。以贵州省贵阳市为例，从2002年起，贵阳市将建设生态城市作为发展目标，并建立了金阳小区生态园区、清镇市循环经济煤化工生态工业基地等生态园区。这些绿色、低碳的园区企业成为贵阳循环经济体系的重要载体。为了保障循环经济举措的深入发展，贵阳市的环保法庭还在园区内进行巡回审理，解决环境公益诉讼问题。
    我国区域循环经济发展的制约因素
    缺乏有效的激励机制。首先，企业内部缺乏发展循环经济的内在动力。企业是循环经济实践的重要主体，但我国的企业缺乏循环经济的认同感与实践动力，这其中的主要原因便在于我国的自然资源定价低，由于政府管制，企业往往以较低的成本获得自然资源，并以较高售价出售产品，这实际上是变相鼓励企业以大量资源消耗为代价进行生产。而许多采用循环生产模式的企业在初期往往因为技术成本高导致产品价格高，企业盈利减少，这也大大阻碍循环生产技术的推广；其次，我国在有关循环经济建设方面的环境税收政策不完善，尽管目前我国有政策针对石油、煤、天燃气等资源征收资源税，但税种确立的最初目的是为了促进社会公平，而非是从保护资源和环境的角度考虑，因此这些税种对于推进循环经济建设并没有太大帮助。近年来，我国一直在推进环境税立法，今年《环境保护税法》已经进入一审阶段，该法将对一些资源消耗行业进行重点征税，这是我国循环经济建设的重要组成部分。
    约束机制力度不足。我国目前并无自发形成循环经济发展模式的环境，它的建设还需要政府的主导，尤其是在资源、环境产权使用方面需要政府的管制和约束。但在具体实践中明显出现约束机制力度不足的情况，首先是法律管制的效率不高，我国目前已经针对诸多环境、资源保护问题进行立法，为环境保护、能源资源节约制定总体规则，但又存在可操作性不强的问题，而且不同的法律之间缺乏协调性，甚至存在冲突状况，缺乏配套实施的法律法规，这让法律管制效果并不理想，对于企业污染环境等违法行为并没有强大的威慑力。其次，在循环经济建设中，经济手段发挥不足，产权交易市场不完善。循环经济发展的一个重要原则便是资源的减量化，其中涉及到资源价值评估、市场价格等问题，这又与产权密切相关。目前我国在资源产权方面仅对土地与矿产资源有产权，其他资源的产权问题尚未提上日程。不过值得注意的是，我国土地与矿产资源的产权交易也是有条件的，即不允许存在牟利性交易，这也意味着这种产权交易必须是政府行为，而非市场行为，从这个角度来看，我国并没用真正经济意义上的自然资源产权交易，在此背景下，由于政府主导、法治缺乏约束力、信息不对称、价格机制不合理等因素，导致自然资源产权交易的成本巨大，它本应发挥的杠杆调节作用并没有得到发挥。
    缺乏公众参与机制。要想在整个社会形成发展循环经济的良好氛围，离不开公众的参与。目前在我国的区域循环经济建设中，公众参与较少，究其原因：一是公众获取信息的渠道不畅，社会公众很少能够接触到有关循环经济建设的信息，导致社会大众并不十分了解循环经济建设的重要性，也难以培养他们的参与意识；二是我国社会公众还缺乏环境保护与参与意识，尽管大多数人了解并认同环保理念与循环经济发展模式，但仅仅将之停留在认识和了解的层面，很少真正参与环保行动；三是我国非政府组织的不成熟也不利于公众参与循环经济建设，由于缺乏非政府组织沟通政府与公众，循环经济建设往往只能靠政府自上而下的推动，导致事倍功半。
    完善区域循环经济发展机制
    积极鼓励多维主体参与。区域循环经济的建设需要政府、企业、公众多方面的参与，我国的区域循环经济建设应由原本的单一政府管制转变为政府主导、市场企业与社会公众参与的多维主体参与机制，这样才能够在全社会形成发展循环经济的良好氛围。针对政府在区域循环经济发展中推动机制混乱的问题，需要整合区域内政府层级，让不同层级的政府协调合作，共同推动区域内的循环经济建设。在区域内可以构建一个专门负责循环经济建设的大部门，以确保政策的持续性和贯彻性。在企业方面，一些大型企业应在循环经济实践中起到领头作用，利用自身资金雄厚、技术先进、人才充足的优势大力研发循环生产技术。此外，产业行业协会应该具备循环经济意识，积极推动行业产业结构升级。要想公民积极参与区域循环经济建设，我国需要从法律上明确公民的环境权，而政府企业等需要公开相关信息，解决公众获取信息渠道狭窄的问题，提升公众的循环经济意识。
    强化区域循环经济发展的法律政策建设。我国需要加强有关循环经济的法律约束力，在立法上要贯彻循环经济的理念，在内容上要以激励性为主，并坚持自愿规范的原则，为了贯彻相关法律的实施还应制定配套的监督机制。此外，针对已经制定的关于循环经济建设的法律法规，应修订加入更多建议性、鼓励性法律条款。区域循环经济建设在政策制定上要利用好政策的市场性，如生态税、押金—返还政策、补贴政策等都具有市场调节作用，能够鼓励企业大力发展循环生产技术，减少资源能源浪费，降低污染。
    构建区域循环经济发展评价指标体系。区域循环经济发展评价指标体系能够反映区域内的环境、资源、经济、社会发展状况，这既能够评价当前区域循环经济是否实现目标，也是政府进一步对区域内循环经济进行规划的依据。在区域循环经济发展评价指标体系的构建中，要以既能够保证生态可持续发展又能推动社会持续进步为总目标，具体又可分为实现代际环境资源的公平利用、减物质化以及实现社会整体发展三个子目标，在三个子目标下应制定出具体的单向指标，各个指标间既有侧重，又可相互关联。
    （作者分别为河北行政学院副教授，河北行政学院讲师）
    【注：本文系2016年河北省软科学研究专项：“沧州市循环经济发展模式与经验研究”的阶段性研究成果，项目编号：16457627D】