优化发展城市群 提升增长极功能

    城市群是指以一个或多个中心城市为核心、以综合交通网络为骨架、彼此具有紧密的经济社会联系、在一定区域范围内发挥复合中心功能的城市集合体。目前，我国有一级城市群4个、二级城市群8个、三级潜在城市群13个。2000年到2015年，这25个城市群的新增地区生产总值占全国新增GDP的71%，新增常住人口的增长速度更是大大高于其他地区。城市群已经成为我国经济的增长极。
    然而，同本世纪前10年相比，2010年以来，无论是创造的地区生产总值还是常住人口增长，城市群在全国所占的比重都是下降的，尤其是人口聚集的相对速度快速下降。其主要原因，一是一些城市企业不景气，下岗和失业人员增加，部分进城务工人员陆续返乡；二是大城市人口规模控制日益严格，导致城市群人口聚集能力下降。在经济发展新常态下，优化发展城市群、进一步发挥其增长极功能已成为一项紧迫任务。
    城市群是国家工业化和城镇化过程中产业发展和人口迁移的主要空间载体。目前，我国工业化尚未完成，装备制造业仍有较大发展空间。城市群发展放缓在一定程度上制约了装备制造业发展：由于城市群人口聚集能力下降、公共服务不足，进入城市的农业转移人口这支产业工人的重要后备力量不足，导致装备制造业发展缺乏稳定的产业工人队伍。积极推进农业转移人口市民化，是积累人力资本、增强城市群增长极功能、促进工业化的基础性工程。为此，可以采取以下举措：一是通过“双挂钩”，以流动人口为基础增量配备中小学校舍和中小学教师。二是按照低标准、广覆盖的原则加强和改进流动人口社会保障。三是建立大城市流动人口可支付住房供给机制，即让高收入流动人口可以在市场上购房，中低收入单身流动人口可以租住企业或开发区的集体宿舍，举家迁移的中低收入流动人口可以租住市场上20—60平方米的住房，最低收入流动人口可以享受政府公共住房政策。
    在此基础上不断优化城市群发展的动力系统，应以农业转移人口市民化为重点，系统推进以下几方面工作：建设高速交通网络，提高城市群通达性；以集约、紧凑、绿色、生态为原则，优化城市群空间规划，形成城市群内部大中小城市协调发展格局；建设高端教育、医疗、文化设施，提升城市群综合品质；改善城市群发展条件，吸引资源要素，推动产业发展转型，增加就业机会，引导人口向城市群有序聚集。
    （作者为中国人民大学国家发展与战略研究院教授）