黄晓凤 王廷惠：创新海洋生态补偿机制

    随着陆地资源的日趋减少，海洋越来越成为各国获取空间资源和发展动能的新疆域，向海洋进军、抢占新的海洋经济制高点，已经成为世界新一轮空间资源争夺和海洋权益博弈的主战场。近年来，随着我国海洋开发进程加快，沿海经济得到快速发展。但海洋环境污染、海洋生态破坏的境况也日益严重。根据《中国海洋环境状况公报》，近年我国处于亚健康和不健康状态的海洋生态系统占86%左右；2010—2015年面积在100平方公里以上的大中型海湾中，全年均出现劣四类海水水质的海湾占47%以上，陆源入海污染居高不下。此外，海平面和近海水温持续升高，由此引发的海岸侵蚀、咸潮与土壤盐渍化等各种海洋灾害加剧。因此，创新海洋生态补偿机制，对受损的海洋要素及其功能本身予以补偿，抑制海洋生态环境恶化，已成为当前亟待解决的重大课题。
    兼顾海洋经济开发与生态保护
    海洋生态补偿机制是指在合法利用、开发海洋资源与生态环境保护中，依据海洋生态系统服务价值与相应法定补偿标准，通过由特定主体（海洋生态环境破坏者、海洋资源开发受益者等）直接支付相应费用给生态资源所有权人及生态环境保护的贡献者，或运用政府调控、市场交易、社会资本参与等方式，实现海洋生态损害修复与环境保护、平衡相关者利益关系的制度及机制安排。
    公共物品理论及外部性理论等，均把海洋生态服务定义为特殊的准公共产品。对于准公共产品的供给，一般按照政府、市场和社会共同分担、联合提供的原则。一方面，海洋生态环境的公共性，决定了单靠市场机制解决不了海洋生态环境不断恶化的问题。在此情况下，政府无疑是确定海洋环境公共物品的供给数量和污染物削减水平的最佳主体。另一方面，海洋生态服务是一个能带来丰厚经济利益的准公共产品，具有消费上的非排他性，为了避免海洋环境的“公地悲剧”，必须在保证政府有效干预的同时，建立海洋生态补偿的市场化机制。政府和市场可以基于各自的优势，在海洋生态补偿机制中发挥其功效。但由于政府干预与市场调节自身也有诸多缺陷，在政府管理与市场运行中，常常会面临“政府失灵”和“市场失灵”的境况，因此，在海洋生态补偿机制中，需要引入以公众参与为核心内容的社会机制，协同政府与市场一起解决海洋经济开发和生态保护问题。
    因此，按照运行机制的差异，可将海洋生态补偿划分为政府补偿、市场补偿和社会资本参与补偿。政府补偿是指通过政府界定产权、制定法律法规、确定技术标准等方式，借助财政转移支持、建立专项海洋生态保护基金、补贴新兴海洋产业研发创新、开征海洋生态环境税等手段实施补偿的机制。对于受益范围广、正外部性很强或受益主体模糊不清的海洋生态系统，宜采用政府机制进行补偿。市场补偿是指由于海洋生态保护或破坏行为而出现利益增损的经济双方之间，通过市场的支付及交易，使海洋生态服务的价值功能得以兑现的经济补偿。对于权责关系明确的海洋生态服务领域，宜采用市场补偿机制。社会资本参与补偿机制是指原本不直接负有海洋生态补偿责任的组织或社会公众，通过购买海洋生态社会保险、海洋生态补偿彩票、直接捐赠等方式积极参与海洋生态补偿的机制。对于政府单一补偿、市场单一补偿或政府与市场共同补偿都力所不能及的巨灾海洋污染和环境破坏，耗资巨大且周期特长的大型海洋生态保护工程建设及环境友好型海洋新兴产业的培育发展等，宜引入社会资本参与补偿机制。
    多元耦合均衡的海洋生态补偿
    鉴于单一补偿机制的局限性，为达到海洋经济发展平衡、社会公平包容和海洋生态可持续的目的，应创建“政府—市场—社会”多元耦合均衡的海洋生态补偿机制，通过政府、市场、社会三个补偿子系统之间的良性互动，实现海洋资源开发、生态环境保护以及利益相关者之间的共赢。
    第一，健全政府补偿机制。首先，健全跨国海洋生态补偿的国际政府间协调机制，实质性参与到以《联合国海洋法公约》为基础框架的全球海洋生态补偿机制建设中，对全球海洋生态补偿法律制度的设计与重构提出“中国建议”，创新全链条海洋生态损害评估技术国际标准，寻求全球海洋生态补偿机制的变革。其次，改变当前主要依靠中央政府财政转移支付的单一补偿渠道，创建“中央—区域（渤海、黄海、东海、南海和台湾以东海域5大海区）—地方三级政府补偿联动机制”。再次，建立横向海洋生态补偿机制，鼓励海域间通过资金补偿、对口协作、产业转移、共建保护区等方式建立横向补偿关系。此外，通过开征新的海洋生态环境税，矫正失衡的海洋生态利益分配。
    第二，完善市场补偿机制。市场补偿机制由海域使用权交易机制、海水排污权交易机制等构成。首先，合理配置海域使用权与海水排污权。初始海域使用权与海水排污权的合理配置是进行市场交易、形成真实价格的前提。在中国，海洋生态资源的产权归属于国家，确定产权实际上只是确定使用权（开发权）与排污权的配额，配额的分配宜引入拍卖和期权交易机制，实施政府与市场相结合的分配方法。其次，确立海域使用权、海水排污权二级市场交易的定价机制，针对众多的海洋生态补偿主体，结合国际海域权交易市场的实践，全面引入市场竞争机制，通过交易合约和交易方式的创新安排，让各个利益相关者进行市场竞价。再次，设计独特的交易规则和市场制度。海域使用权与海水排污权交易市场不仅是一个利益导向的市场，更是一个以通过生态补偿改善生态环境为导向的市场，其制度设计应有别于一般商品市场，可根据海水排污规模、实际海洋资源开发规模、海洋生态承载力等因素，设定具体的市场准入门槛与交易制度。
    第三，构建社会资本参与补偿机制。社会资本参与补偿机制由海洋生态强制社会保险、海洋生态补偿彩票、海洋生态补偿捐助基金及其运行机制等构成。海洋生态补偿具有高风险性特性，因其赔偿金额巨大可能使企业面临破产，进而导致海洋生态损害无人支付。基于分散海洋风险、补偿损害的目的，应对船舶油污、核泄漏海洋污染、海洋巨灾等，建立强制性责任海洋生态社会保险制度。由于进行海洋生态修复需要大量资金，因此可以充分利用海洋生态补偿彩票等筹资快、参与广、可持续的筹集资金功能，筹措社会层面的生态补偿资金。此外，还可建立专项海洋生态补偿社会基金会和海洋生态补偿公益团体，广泛传播海洋生态文明理念、营造海洋环境保护氛围、接受国内外基金和社会民众的各种捐赠，调动民众参与海洋生态损害修复与保护的积极性，协同政府、市场共同治理海洋污染，改善海洋环境。
    第四，全面建构多元耦合均衡的补偿机制。政府补偿、市场补偿、社会补偿是三个复杂独立的系统，又是海洋生态补偿大系统中不可分割的子系统。三个子系统通过分别履行各自相互区别又相互配合的功能，促进海洋生态补偿系统的耦合均衡和公平效率。其中，政府补偿系统履行财政分配、制度供给、产权界定等功能，是机制的调控系统；市场补偿系统发挥海洋生态资源高效配置功能，是机制的动力系统；社会补偿子系统履行海洋环境保护价值观传播、海洋环境质量需求信息传递和海洋生态补偿社会基金筹措等功能, 是补偿机制的保障系统。三个子系统通过良性互动达到最佳契合状态，实现海洋生态系统可持续发展。
    海洋生态补偿制度虽因海洋生态环境污染而发端，但其所平衡的绝非单一的环境利益，更多涉及海洋生态价值再分配、陆海资源开发平衡、人与海洋生态系统的和谐等，具有全方位海洋利益博弈的战略意义。构建反映市场供求规律、体现生态价值和代际补偿的海洋生态补偿机制，是破解我国海洋生态环境资源约束的现实需要，也是寻求海洋利益共赢均衡的理性选择，对于实现海洋经济平衡、包容、可持续发展与建设海洋强国具有重要意义。
    （本文系国家社科基金重大项目“提高发展平衡性、包容性、可持续性的动力机制研究”（15ZDC012）阶段性成果）
    （作者单位：广东财经大学）