谨防人口城镇化的“表象化”以河北省为例

    【摘要】人口城镇化的表象化和复杂化共同影响新型城镇化质量，土地城镇化的功利化和闲置化并存阻碍新型城镇化进程，人口与土地两种生产要素资源错配制约新型城镇化效果。应加快流动人口融入城镇，提高土地集约节约利用程度，建设以人为本的新型城镇。
    【关键词】人口城镇化 土地城镇化 协调发展 【中图分类号】C913 【文献标识码】A
    人口城镇化是新型城镇化的关键问题，体现出国家对人口城镇化和土地城镇化协调发展问题的高度重视。在快速工业化、城镇化背景下，河北省乡村就业人数和常住人口减少，宅基地空置、废弃现象日趋严重。如何紧密结合产业发展、人口流动状况，降低土地资源错配程度，是河北省新型城镇化过程中人口城镇化和土地城镇化的关键问题。
    城镇化进程中呈现的主要问题和矛盾
    人口城镇化的表象化和复杂化共同影响新型城镇化质量。人口城镇化的表象化，主要体现在城镇化率十年间增幅高于全国同期水平。从2003年开始，河北省加快了城镇化进程，从2003年到2012年，河北省城镇化率提高了13.3%，达到46.8%，增幅高于全国同期水平；全省城镇人口十年净增1122万人，100万人口以上的大城市由3个增加到6个，人口超20万的城市增至17个。截至2014年底，中国人口城镇化率提高到53.73%，河北省达到46.51%。
    河北省人口城镇化的复杂化主要体现在，从城镇人口、空间形态标准来看，河北省整体上已进入到初级城市型社会，但从生活方式、就业状态、社会文化和城乡协调标准看，农业转移人口还处于“城乡两栖”状态，农业转业人口在农村还有宅基地和承包地，大部分时间在城镇或城市从事建筑、家政、搬运、快递、餐饮服务等技术含量低、劳动报酬少的工作，一般情况下很难进入到“五险一金”齐全的单位工作，无法在短期内迅速融入城市的社会文化生活。农村人口快速向城镇转移导致城镇化率提升，而城市的人口吸纳能力及城市承载力没有同步扩大，所以人口城镇化的表象化和复杂化直接影响新型城镇化的质量。推进新型城镇化，必须更加突出以人为本的核心理念和“提升质量”的根本要求。
    土地城镇化的功利化和闲置化并存，阻碍新型城镇化进程。在快速工业化、城镇化背景下，一方面，近郊土地以开发区建设、房地产开发、以土地优惠政策招商引资等各种形式迅速转变成建设用地，这种土地的城镇化具有明显的“功利化”倾向；另一方面，乡村就业人数减少和常住人口减少，远离城市的农村宅基地空置、废弃日趋严重，造成大量“空心村”，浪费、闲置了宝贵的宅基地资源。影响宅基地退出与流转的要素，包括产业发展、乡村人口的变化和公共政策的更替，这些要素间的作用关系不是单方向的简单决定，而是多维度的互动影响和协同演化，并最终在某种特定状态中达到均衡。
    简化这种复杂的关联，大致可以归纳几条主要的脉络。首先，经济发展中的产业结构升级直接影响人口就业去向，并最终成为宅基地进退流转的主要动力。在比较收益面前，大量的劳动力向第二、三产业聚集，人口向城镇集中，农村宅基地空置率不断增加。其次，乡村人口整体素质的攀升，拓展了他们的活动空间。乡村的人口流动成为社会生活中的常态。乡村就业人数、乡村人口总数及乡村户数呈现减少趋势，人口流动成为宅基地退出与流转的主要推动力量。再次，公共政策的倾向性加剧了教育、医疗、住房和社会保障等公共资源在城乡间的“落差”，农村宅基地中蕴含的政策红利被压缩。
    人口与土地两种生产要素资源错配制约新型城镇化发展。宅基地闲置问题，是农村土地利用的自然现象、人口流动的人文现象、经济发展的社会现象在不同地域、不同历史时期的综合表现。如何降低资源错配程度、集约利用宅基地，是人地关系的关键问题。随着经济社会发展，乡村就业人数减少导致乡村人口和户数减少，进一步导致户均常住人口减少，而农村居住需求增加促使人均居住面积增加，二者共同作用使宅基地闲置率增加，闲置率达到一定程度促使包括宅基地政策在内的土地制度进一步改革与完善。由于目前河北省还处在城镇化加速阶段，二、三产业迅速发展，吸纳劳动力能力显著高于第一产业，其对经济发展的贡献率逐渐加大，直接导致对土地需求的急剧增加，表现为在城郊村、近郊村等地出现的宅基地交易隐性市场。
    推进以人为本的新型城镇化建设应多“力”并举
    发挥产业发展的拉力作用，加速流动人口融入城镇化。推进新型城镇化需要实事求是、因地制宜发挥产业发展的拉力作用。截至2014年，河北省11个设区市的新型城镇化发展水平极不平衡，其中城镇化发展综合指数最高的是唐山，最低是衡水。面对全省内部城镇化水平差异明显的难题，需要掌握各地区不同发展特点及规律，“发展适宜产业、培育特色产业、做强优势产业”，使产业发展能够吸引农业转移人口以各种形式融入新型城镇化。要大力发展有利于农业转移人口就业的、资金需求难度小、技术容易掌握的适宜产业；根据不同城镇资源、区域特点及产业传统，培育有利于生态、环保的特色产业，延伸产业链条，让城乡共享产业发展成果；坚持利用先进科技及创新成果调整产业结构，不断强化优势产业对中小城市和重点城镇的支撑作用。
    加强政策变迁的引力作用，提高土地集约节约利用程度。完善以城乡协调发展为目标的公共政策，有利于改变目前宅基地闲置浪费现象，也有利于改变农村闲置宅基地退出与流转的收益分配方式，提高农业转移人口对土地收益分配的满意度，实质是增加农民财产性收入的有效路径。政策完善表面是促进宅基地退出，深层次意义是通过发展农村经济改变单个农民家庭生活意愿，进而改变集体意愿。可见土地政策制度的完善，将通过政策引导功能发挥引力作用。政策完善包括保障性政策和激励性政策。保障性政策指已经和正在实施的一系列以缩小城乡差距为目的的教育、医疗、社保、住房政策；激励性政策指将要在宅基地改革试点地区试行的，有利于宅基地退出与流转的政策。这样才能促进城乡一体，建设“记得住乡愁”的城市和农村。各地特别是各县要坚持城乡全域规划，实行经济社会发展、城乡建设、土地利用、生态文明的全面发展。
    运用人口流动的推力作用，建设以人为本的新型城镇。河北省城镇化的整体质量还不高，建设效果与规划目标也具有一定差距，城市的综合承载能力与人口城镇化、土地城镇化趋势还不匹配。随着京津冀一体化进程加快，必须从两个方面建设体现“民生价值、以人为本”的新型城镇：一方面是发挥县域经济作用，促进人口就地城镇化。利用各种政策、资源、产业优势，吸引河北农业转移人口就地城镇化，尽量把本省人口吸附在本地，这就要发挥县域经济的集聚与辐射作用。县城处在城乡一体化的关键连接点上，既能聚集周边农村的人口、资金等要素，又能对区域内经济、社会发展产生辐射作用，发挥新型城镇化的“亚核心”作用。另一方面是利用优势地级城市引力作用，反吸京津疏解人口，增加新型城镇化建设的新动力。京津人口高度密集，要抢抓良好机遇，利用京津人口疏解机会，反吸高科技、懂管理、善经营的疏解人口落户河北不同特色地级城市。要按照层次分明、梯度有序、分工明确、布局合理的区域城镇布局要求，建设以人为本的新型城镇。
    （作者分别为华北理工大学副教授；华北理工大学教授）
    【注：本文系河北省社会科学基金项目“河北省节约集约利用宅基地制度研究”（项目编号：HB15GL055）的研究成果】
    【参考文献】
    ①刘守英：《中共十八届三中全会后的土地制度改革及其实施》，《法商研究》2014年第2期。