“租购同权”亟待厘清哪些问题

    核心提示：“租购同权”是国家保障公民居住权的体现，包含租户与业主在社会公共服务方面的同权，以及在共享小区资源方面的同权。前者蕴含着教育公平的议题，不但需要在需求侧简政放权，更需要教育资源的供给侧改革；后者则需要厘清公权与私权的关系，保障公租户的同权，政府更多地是要发挥公租房产权人的功能，审慎行使公权力，政策制定应当遵循合法性、合理性、可行性的基本原则。
    【摘要】“租购同权”是国家保障公民居住权的体现，包含租户与业主在社会公共服务方面的同权，以及在共享小区资源方面的同权。前者蕴含着教育公平的议题，不但需要在需求侧简政放权，更需要教育资源的供给侧改革；后者则需要厘清公权与私权的关系，保障公租户的同权，政府更多地是要发挥公租房产权人的功能，审慎行使公权力，政策制定应当遵循合法性、合理性、可行性的基本原则。
    【关键词】“租购同权” 居住权 公共政策 【中图分类号】D923 【文献标识码】A
    2016年6月，国务院办公厅发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，旨在规范住房租赁市场发展，促进我国住房市场由以售为主向租售并举转变。2017年7月，广州破题，推出“租购同权”，引发市场热议。与此同时，以住建部为首的九大部门联合发布《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，中央提出的房地产调控长效机制逐渐浮出水面。
    必须把教育、医疗等社会公共资源与租赁挂钩，赋予租户与业主同等的待遇
    既然要鼓励租房、保障长租，那么必须把教育、医疗等社会公共资源与租赁挂钩，赋予租户与业主同等的待遇。说起来简单，但牵一发而动全身，这涉及到了社会公共资源的分配。医疗等其他资源与住所相对关系不大，与住房挂钩的最主要的公共服务就是子女教育，这也是几乎所有居民最焦虑的心结。因为牵扯到教育公平的问题，公众关切度极高，制定政策稍有不慎就可能引发群体性事件，因为在任何城市，优质的名校资源都是稀缺的，而市民的教育需求几乎是无穷大，每个父母在没有成本制约的条件下都会希望自己子女上名校，“租购同权”涉及到如何“分蛋糕”的问题。
    广州新政中的“租购同权”并不是无条件的绝对平等，而是有条件有步骤地满足人民群众的教育需求。为“租购同权”设置必要的制度门槛是实事求是的，否则在僧多粥少的条件下，不但解决不了入学读名校问题，反而将引发学区房租金炒作和一线城市人口过度膨胀。可以设想，假设门槛为零，名校周边的学区房无论业主还是租户都能保证入学，人们必将涌入一线城市的名校周边租房，学区房的“天价”不但得不到平抑，租金水平也很有可能失控，这与“租购同权”政策的初衷无疑是相背离的，也会损害政府的公信力。
    其实“租购同权”政策北京早就有之，条件比广州还宽松。北京拥有全国最多的外来人口，外地人为北京的建设和发展贡献良多。非京籍“幼升小”政策一直是租房可就近入学，有五证即可：父母或其他法定监护人本人在京务工就业证明、在京实际住所居住证明、全家户口簿、北京市居住证（或有效期内居住登记卡或暂住证）、户籍所在地街道办事处或乡镇人民政府出具的在当地没有监护条件的证明。在学区入学名额有余量的条件下，符合条件的租户子女就近入学没有问题；但名校资源供不应求，竞争激烈，入学依然有优先顺位，业主子女都不一定能排上，租户子女大多也只能望“名校”兴叹。
    “租购同权”“教育公平”需要授权各城市因地制宜制定政策
    归根结底，“租购同权”问题的本质是稀缺资源供不应求，如何分配才能体现教育公平？笔者认为，各城市的具体情况不同，教育资源有多寡差异，人口分布也不均衡，一线城市亟需遏制“大城市病”，而二三线城市则可能更需要的是吸引人口流入，“租购同权”“教育公平”需要授权各城市因地制宜制定政策，不但需要在需求侧简政放权，更需要教育资源的供给侧改革。
    第一，法律授权各地政府制定行政法规，设置“租购同权”的条件，但除了京沪等一线城市，原则上其他城市应当逐步淡化乃至取消户口等限制，积分落户规则应当公平、透明、开放。第二，住房租赁法规应当明确租户享有子女就近入学享受公立教育的权利，但不意味着就读名校；在名校额度有限的条件下，应当明确租户与业主的排序顺位，公开、公正、公平分派学位。第三，租户申请就近入学，应当在程序上简化手续。例如广州市要求租赁合同必须登记备案，而现实中绝大多数民事租赁合同是不愿登记的，因为涉及到税费等成本，这种条件在某种程度上增加了租户的负担。我国最高法院关于租赁合同的司法解释明确规定了登记备案不是租赁合同的生效条件，不影响租赁合同的成立，行政法规不妨参照此项规定。第四，法律应当明确业主对租户申请入学负有协助义务，不得额外收费，租户有权请求业主出具相应的证明。现实中由于租户申请入学需要业主出具租赁证明，业主往往据此刁难租户，不予协助，或者临时加价收费，对此住房租赁法规应当予以规制。第五，立法促进教育公平，教育资源实施供给侧改革。“租购同权”是需求侧的调整，而教育公平更重要的是供给侧的公共资源均等化。很多国家的公立学校，校长和师资法定轮换，定期流动，以使所有的教育资源均等分布，坚决防止“名校”化。
    解决租户与业主在小区资源共享方面的问题，关键在于如何厘清公权与私权的关系
    “租购同权”不但包括社会公共服务的同权，还包括小区内部资源是否同权的问题。解决租户与业主在小区资源共享方面的问题关键在于如何厘清公权与私权的关系。小区内道路、绿地、景观、车位是建筑物区分所有权的共有部分，业主购房时已支付公摊面积对价，日常维护费用也计入物业费，毫无疑问属业主产权。商品房业主认为公租房租户的“同权”是“搭便车”的揩油行为，而未来随着住房租赁的大发展，此类矛盾必将凸显，要依法公平处置此类矛盾需要从以下几方面入手。
    首先要区分私人出租的商品房和政府提供的公租房。如果是私人提供的商品房租赁，租户实质是根据合同享有出租人的权利，业主对小区资源享有什么权利，租户就享有什么权利。这没有太多争议。有争议的是政府提供的公租房。这些房屋是开发商根据卖地时的土地使用权出让协议配套建设的。以前的很多商品房小区配建公租房、回迁房的，开发商往往事先在内部自建围墙隔离，房价与物业费也不同，从而形成了区隔居住的历史格局。政府规定保障房与商品房混搭配建，禁止区隔共享小区环境，也是出于对阶层融合、社会和谐的公共政策的考量，无可厚非。
    商品房业主依照物权法维权与政府的公共政策之间应如何平衡？其实，要想解决这一问题，政府不必动用公权力，作为公租房的产权人直接行使物权即可；对于商品房业主权益的保障，则更多体现在销售之初开发商的披露和告知义务上。在法理上，本来在国有土地使用权招拍挂的时候，政府就已经公示了公租房的配套建设情况，开发商在举牌竞价的时候对此已有充分预期。这种地块成交价格与纯商品房住宅用地相比，由于附带保障房义务，土地出让金往往较低，最终也会传导到房价上，政府是以此为代价换取了配套公租房的产权，并分摊了相应的公摊面积。之后，政府作为公租房的产权人低价出租给了符合条件的租户，因此，要求公租房租户与商品房业主同权，属于政府产权的题中应有之义。当然，公租房租户的物业费比商品房业主要低，针对这一情况，政府可以按保障房数量对物业公司给予一定财政补贴或者免税优惠。
    为了防止此类纠纷，保障商品房业主的合法权益，政府应当立法明确开发商负有披露和告知的义务，在销售此类小区时依法公示，对购房业主明示告知并在合同中明确约定商品房与配建公租房共享小区资源。如果开发商违规隐瞒该信息，需要承担相应的行政处罚，此外，因在民事方面对购房人构成欺诈，商品房业主还有权撤销合同，并要求损害赔偿。至于历史形成的很多小区内已建的区隔围墙，如果不是私搭乱建的违章建筑，严重阻碍交通侵占公地，基本上应以尊重现状为原则。
    （作者为对外经济贸易大学法学院教授）
    【参考文献】
    ①周强：《租房读“名校”能实现吗？》，《中国教育报》，2017年7月20日。