日本东海道城市群建设启示录

    前线网--《前线》杂志2018年第04期
    日本是亚洲城市（带）群发展程度最高的国家。日本大都市带又称为日本东海道城市群，以东京、名古屋、大阪三个大都市圈为核心，覆盖从东京到北九州的太平洋沿岸带状地域。从千叶县西部、琦玉县南部开始，经东京、横滨、静冈、名古屋、岐阜，到京都、大阪及神户的城市化程度很高的连续地域，共14个都府县。城市群的国土面积约为10万平方公里，占全国总面积的31.7%，集中了日本60%以上的人口，分布了日本80％以上的金融、教育、信息和研究开发机构；集中了日本工业企业和工业就业人数的2/3，是日本政治、经济、文化活动的中枢地带，为全球汽车、家电、自动办公设备、造船中心之一。
    圈域经济为主体、中心城市为核心的城市群结构
    日本城市化是典型的集中型城市化道路，其过程可以看作是人口向东海道城市群集中的过程。日本的城市群地域结构以经济联系为纽带，采取了圈域经济的发展模式，各都市圈内部的产业空间分布呈现圈层化特征。以东京都市圈为例，核心主要是第三产业，中间环状地带主要是第二产业，外圈层则主要是第一产业。都市圈外围的栃木县、茨城县、山梨县等地区农业比重较高，主要面向东京市场。
    由于日本国土狭窄、地形复杂、资源紧张，促使日本人口和经济不得不高度集聚。日本城市群的发展注重中心城市的辐射作用，将东京培养成了集多种功能于一身的世界城市。东京具有五大综合功能，是全国的金融管理中心、工业中心、商业中心、政治文化中心、交通中心。东京中心城市作为核心增长极，有较强的辐射发散作用，带动了东海道城市群的快速成长。三大都市圈各自形成了“中心城市+卫星城”的发展模式，主要由中枢管理城、生产城、居住城、生产和生活兼用城、学园城、游览城构成。中心城市对整个都市圈实行统一的组织管理，在文化娱乐方面增强对卫星城市的吸引力。卫星城市则主要发展与中心城市中枢管理相一致的生产和生活活动。这形成了一种中枢管理活动点高度集中、生产生活活动面水平分散的空间分离与内在联系相结合的模式。以东京都市圈为例，东京都发展发达的都市型工业和生产性服务业，发挥着政治、金融、信息以及科教文化的中枢职能。神奈川、千叶（海港、空港）是工业和物流产业集聚地。多摩地区则承担高科技产业、研究开发和科研职能。
    特色鲜明、多产业协作发展的城市功能格局
    东海道城市群内各城市根据自身的基础和特色，承担不同的职能分工，从而使城市群具有区域综合职能和产业协作优势。各城市间形成了一种产业分工连锁关系，避免了产业结构的趋同化。
    以东京为中心的东京都市圈，不仅是全国的大市场和重要的综合性大工业带，也是世界经济、金融、贸易中心。以大阪、神户、京都为中心的大阪都市圈，早在江户时代就是全国最大的市场，目前是以消费品生产为主的大工业地带。以名古屋为中心的名古屋都市圈，以生产纤维、陶器等传统工业为主，逐渐发展为日本最大的重化工业区。东海道城市群在更大空间范围内进行资源的合理配置，实现了城市规模效应、城市聚集效应和乘数效应，产生了巨大的综合经济效益。
    由于发达的交通体系，三大都市圈内部形成了紧密联系的高度一体化经济区域。如东京和横滨市相距25公里，都是大工业城市，因而在日本被称作“京滨工业区”。京滨工业区以东京湾沿岸的城市东京、川崎、横滨为中心，分为京叶工业区、鹿岛沿海工业区、内陆部工业区三大板块，机械、印刷、出版业比重较高，向周围的沿海地区及内陆不断辐射延伸。
    高度重视国土规划的编制和实施
    由于日本特殊的自然地理条件，促使日本政府较早地重视国土开发和整治。城市群产业结构、产业布局与空间组织是在日本政府有计划、分步骤推动下逐渐形成的。
    日本将城镇体系建设、土地开发利用规划等统一起来，制定综合的国土规划，并把国土规划和经济计划（规划）一同作为制定国家经济社会发展法律、法规或政策的重要依据。早在1940 年9 月，日本内阁就批准通过了《国土计划设定纲要》。1950 年，日本在1945 年制定的《国土计划基本方针》和1946 年制定的《国土复兴计划纲要》的基础上，正式颁布了《国土综合开发法》。此后，日本先后编制和实施了多次“全国综合开发规划”。最终形成从一级一轴、多级多轴到广域地方圈、多层次网络化的国土结构。除全国综合开发规划外，日本还制定了大经济区综合开发规划、都道府县和市町村规划，形成了从全国到大经济区、特定区域、都道府县和市町村完整的规划体系。在处理各层级规划的关系时，严格坚持下一级规划服从上一级规划的原则。如，日本的广域地方国土规划必须在日本全国国土规划的指引下进行，下一级的规划必须报上一级政府批准。
    根据国土规划的实施情况和国土空间开发格局的变化及国际竞争态势和人类发展理念的演变，适时对规划的原则和内容进行调整。例如，日本于2008年7月通过了新一轮的“国土形成计划”。其突出变化是将日本整个国土划分为10个广域圈，以广域圈为基础编制圈内地方国土规划，促进日本国土空间结构由点、线或轴到面或圈的发展。从规划编制的原则和导向看，日本的“国土形成计划”强调了由开发向利用、保全和维护的转变，由重视企业和产业开发向重视生活方式的开发转变。同时，规划减少数量控制指标，引入了制度建设的内容。2014年3月，国土交通省公布的《2050国土构想》，是日本立足长远对未来包括东京及其都市圈在内的城市区域经济社会发展做出的战略性设计，目的是促进大都市圈与地方都市圈的互助交流。同时，充分发挥各地区积极性，促成更多有个性的多样性地区发展，构筑更加均衡的城市区域发展格局，构筑紧凑、多层次、网络化的国土空间。
    注重加强区域协调的机制建设
    通过立法保证地方政府的自主权利。日本中央政府对于城市群的发展与建设采取了积极的行政干预方式，明确走发展、限制、集中的路线，并从立法的高度保证了城市群内地方政府的自治权利，为区域经济的发展提供了较为宽松的政治背景。中央的权利下放有利于各大都市圈成员城市进行自主决策，使各个城市能够根据各自的地理特征和历史特点，明确城市分工，形成城市功能差异，更好地发挥各个城镇的资源优势。
    制定区域规划确保城市群内战略性协作。作为市场经济条件下的一种公共服务，政府组织制定区域规划阐述了政府的战略意图，引导和规范了市场行为。具体措施包括交通、环境、信息共享平台的建立，产业一体化与行政体制改革等。同时，区域规划强调，以上政策的实施不受行政区划限制，且不划分具体的城市等级，而是适用于整个城市群内的所有成员城市。
    构建多主体的区域协调模式。日本城市群协调机制的主体不局限于中央政府，而是由政府、企业、非政府组织、公民等多元主体共同参与的混合体，形成多中心的协调模式。城市群的协调机构是关西经济联合会，该组织成立于1946年，下设23个委员会，成员包括关西地区（大阪府、京都府、兵库县、奈良县、和歌山县、滋贺县、三重县）约850家主要公司和团体。关西经济联合会是非营利性民间组织，目的是为区域内的企业和区域经济发展服务，其活动经费由会员承担。它起到了沟通企业和政府的桥梁作用，不仅有助于反映企业的需求，而且有助于提高政府的工作效率和政策准确性。
    重视区域性交通网络的构建
    城市群内东京、名古屋及阪神地区的高速公路与日本南部相贯通的五条大干线相接，形成了全国高速公路网体系。1889年，东海道铁路干线的开通对连接关东和关西的经济、社会交流和人员往来起到了重大作用，推动了城市群一体化的发展。1964年开通了东海道新干线，1969年东海道高速公路全线通车，这使东海道城市群成为了内部联系紧密的交通统一体。日本东海道城市群还拥有日本最大的港口群体和航空网络。便捷和快速的交通方式促进了经济的发展，农产品销售量激增，大大提高了农业的专业化水平和集约化程度，带动了周边农业观光产业的发展。东海道城市群内的信息网络为城市群的区域分工与协作以及城市群参与国际分工创造了条件，使城市群直接与国内市场和国际市场接轨。
    在各个都市圈内部，核心城市和周边地区通过高速公路和电车网紧密地联系在一起，形成了具有球心空间的城市群交通网络构架，奠定了产业圈层分布的基础。
    日本经验对京津冀协同发展的启示
    从日本的经验来看，京津冀协同发展需要在落实国家层面总体规划的基础上，逐步形成统领区域整体发展的一致行动纲领。建立健全各城市间在生态环境建设、基础设施建设、产业园区建设、产业功能对接等方面的工作推进机制，激活企业、协会等社会力量的合作机制。
    探索有利于推动京津冀协同发展的相关法律法规，包括区域规划法以及与之相配套的土地、财政、税收、环保等相关法规和技术标准，以保证京津冀区域规划和建设的规范性、严肃性和权威性。
    推动成立强有力的区域管理协调机构。只有建立高规格、强有力的区域协调机构，才能有效地统筹区域资源，调动各方力量，促进区域健康发展，统一对区域内产业结构调整、基础设施建设及生态环境治理等战略性合作问题进行深入磋商，在寻求有关各方利益结合点及合作切入点上取得重大突破，加速推进京津冀区域的协同发展。
    充分发挥京津冀地区各个城市的区位优势，合理分工，逐步形成完整的产业链，促进各要素根据市场规律在各城市间自由流动，实现区域城市职能优势互补、平等合作、协调发展。
    （作者：李荣欣，北京清华同衡规划设计研究院有限公司科研与信息中心科技情报室项目经理）

[1] [2] [3] 下一页