法国国家公园体制改革镜鉴

中国的国家公园及其体制建设，必须适应中国的国情约束并博采各家之长。未来的法规调整、标准设立和机制创新中若能更多地将国际经验本土化、制度化，2020年设立的第一批国家公园就可能顺利完成。
    中央已经明确指出，“十三五”期间，要“建立国家公园体制、整合设立一批国家公园”。2017年9月，《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》）由中央下发并公布。《总体方案》明确了与建立国家公园相关的基本概念（比如国家公园概念、理念、定位和空间布局）、整体架构（比如建立以统一事权、分级管理体制，建立财政投入为主的多元化资金保障机制）和主要操作程序（比如建立统一管理机构、适当延长国家公园体制试点时间、研究正式设立国家公园等）。这意味着，2017年中国的国家公园工作已完成了顶层设计并全面转向操作层面，明确了未来的时间表、路线图、任务书。
    这种情况下，“怎么干”是关键问题。当前，在中国国家公园体制建设中，如何处理“上下左右里外前后”的关系，如何实现跨行政区的整合，如何通过绿色发展形成保护的合力等，仍存在操作困难。而在这些方面，刚刚完成体制改革并初见成效的法国国家公园具有直接的、问题导向型的借鉴价值，其以宪章为纽带的上下左右里外结合的管理单位体制、以加盟区为特色的土地权属约束下的完整性保护、以国家公园产品品牌增值体系为代表的绿色发展机制等，都能直接应对上述问题。
    法国特色的大区公园体制
    在国家公园发展步履维艰的同时，法国的大区公园体系因其独特的管理体制而颇有成效。从规模而言，大区公园是法国体量最大的一类保护地体系。其管理有三方面的特点。
    1.上下左右里外结合的治理模式。上下左右里外结合的治理模式体现为多方参与的董事会治理结构和作为共同规则的宪章。为了平衡自然保护与地方发展之间的矛盾，法国大区公园采用了上下分工、左右协调、里外共赢的治理模式，即大区政府、省政府、所有加盟市镇及公园管委会等管理者之间，通过董事会形式在决策过程中使各方力量达成均衡；在大区政府的指导和统筹安排下，处于同一个生态系统的市镇以加盟区的形式纳入大区公园的统一管理，以利益相关者谈判形成的宪章为加盟区所有市镇之间在国土空间治理方面共同遵守的契约，并与公园管委会一道负责其具体实施。这样，虽然公园管委会基本没有加盟区内的规划权、执法权等，但是通过宪章实现了统一管理，形成了市镇与公园管委会的互利共治。当然，其前提是各级财政较好地支持了公园的保护，各级地方政府（大区、省、市镇联合体、市镇）支持了其每年85%左右的预算，其余资金来自中央拨款和其他项目渠道。
    2.有较好的绿色发展体系（公园产品品牌增值体系）和多种扶持手段。大区公园通过建立以公园产品品牌增值体系为代表的绿色发展体系，使符合标准的产品（不仅有农副产品，也包括民宿、餐饮、向导等第三产业产品）能获得明显的增值和更好的、统一的市场营销。加盟组织、企业和个人因此可以享受公园品牌所带来的惠益，但同时也需遵守宪章的条文、履行必须的环境保护义务。这一绿色发展体系将公园对周边社区经济个体的态度从防御转变为合作，最大程度地平衡了保护与发展的关系。
    3.易于实现跨行政区管理。法国的行政资源配置也较多地受到行政区划的约束，但在董事会、宪章、公园产品品牌增值体系等措施下，大区公园跨省甚至跨大区的统筹管理易于实现，这样使得一个生态系统内的各区域能遵守统一的规划，由一个统一的机构协调保护与利用的关系。这实际上是一种合同式的“联邦”管理模式。
    上述体制，使大区公园与区内、周边市镇成为互利互惠的利益共同体，市镇对大区公园普遍表现出合作热情。尽管每个大区公园的运营状况和互利模式各有差别，但总体上兼顾了保护和发展，因此，与国家公园相比，大区公园体制较为成功。当然，大区公园的功能与国家公园有一定区别——将乡村地区的社会经济维持和发展作为重要任务，其角色是促发者（enabler），经济的后退会被认为损害了当地的景观和文化遗产价值。
    问题导向型的改革和体制特点
    1.体制改革带来的变化。法国国家公园发展经历了40多年的类美国体制，在各类问题逐渐暴露之后，法国环保部借鉴了大区公园体制，于2006年启动了国家公园体制改革。2006年4月14日，法国政府发布了新的《国家公园法》。相对应的是，在操作层面上，法国环境部2007年2月23日发布了《国家公园改革法案实施条例》，标志着法国的国家公园体制改革全面启动。这次改革充分考虑了国家公园和周边的生态依存性、社会经济依存性，创新了管理方式，取得了一定成效。这次改革的主要变化体现在三个方面。
    一是空间上以加盟区形式形成了对完整生态系统的统一管理。在旧体制下，法国国家公园按“核心区＋外围区”的模式进行管理（类似中国自然保护区的核心区、缓冲区、实验区模式，在这种方式的划定中，常见的情况是土地权属的限制导致难以将完整的生态系统划入国家公园，且外围区没有法律地位，形同虚设，基本没有手段形成统一管理）。而这次改革建立了“核心区＋加盟区”的空间结构，并赋予了加盟区法律定义和地位。其与“核心区＋外围区”模式存在着本质不同：前者强调民主与包容，寻求严格保护和合作发展之间的平衡；后者只是强调以政府意志实施强制性的封闭保护，基本不考虑外围区如何形成保护的合力。为了推动“核心区＋加盟区”模式的实施，法国将“生态共同体”（ecological区solidarity）的概念引入国家公园管理，明确在核心区和加盟区之间存在着密切的生态关联和利益共享基础。
    二是治理体制上的上下结合。这次改革首次建立了中央、地方共同参与管理的治理体制，并以宪章的形式确定了治理结构、各方权责，地方利益相关者被赋予了参与国家公园管理的更大权限和更多手段。宪章也使相关决策程序更科学，从而使社区居民（以农林牧渔和旅游相关产业为主要谋生手段）的合理发展需求能被更全面地兼顾，最终实现在更大范围（考虑生态系统完整性）内的“保护为主”。当然，这种新的治理体制主要体现在加盟区范围，核心区内基本还是受严格法律保护和约束、中央政府通过管委会管理来主导，董事会在核心区范围只有建议和协调功能。但这种改革并非只是削弱中央集权，而是基于管理目标对国家公园的管理权进行更好的分配。
    三是优化协调机制并实施执法体制配套改革。在具体的某个国家公园层面，对科学专家委员会，首次从法律角度承认了其职能（该委员会在2006年改革前已经存在于多数国家公园中，但没有得到法律的明确承认）；另外，还成立了“经济、社会与文化委员会”，从自然科学和社会发展两方面协调推进国家公园的管理，并全面反映各利益相关方在国家公园管理上基于科学和发展的权衡。在这个统筹的改革之外，法国还于2012年启动了环境执法体制的改革，并直接影响到国家公园范围内的执法。可以看出，2006年起始的改革主要在于理顺上下和里外的关系（即中央和地方、国家公园和社区的关系）；2012年的执法体制改革着眼于执法的左右关系（多头执法、判决难等）。这样的配套改革，使国家公园上下里外左右的关系都更易于理顺。
    2.法国国家公园的体制特点。要处理好国家公园上下左右里外的关系，国家公园的治理结构和管理单位体制是关键。法国的国家公园体制改革，正是在这些方面进行了较大调整，不仅形成了能平衡各方关系的体制，还构建了全面绿色发展机制以使这种关系平衡具有内生性和可持续性。一是以加盟区理念为核心的空间统一管理体制。加盟区的设置并非为了实现某种特定管理目标，也不因资源的差异而区别对待，而是为了尽可能地以民主协商的方式扩大同一生态系统下国家公园的空间范围，最大程度地实现生态系统的完整保护并利于实现当地原住民文化的原真性保护。二是处理上下左右里外关系的治理体制和管理单位体制。包括以上下左右里外结合的董事会为核心的治理体制创新；以宪章为核心的管委会和社区多方治理、利益共享规则；以国家公园产品品牌增值体系为核心的绿色发展和特许经营机制。
    总结起来，法国国家公园体制改革形成了“共抓大保护”的体制。共抓大保护，实际上就是要形成自然保护的统一战线。
    法国经验对中国国家公园体制建设的启示
    中国国家公园体制建设近期的相关工作包括体制试点评估、整合设立第一批国家公园等。2017年年底结束的体制试点工作，在治理结构、治理规则、保护与发展关系的处理及进行跨行政区的管理等方面遇到了重重困难，迄今只有中央特别支持的三江源大体形成了统一、规范的管理，而武夷山等试点区相关工作出现了多方无积极性的尴尬局面。借鉴法国经验，我们认为对这些主要问题可从以下方面破解。
    1.上下结合的治理结构才可能发挥各方所长并得到各方支持。中法两国的土地产权制度不同，中国的高价值保护地所处区域以集体所有制为主。土地权属复杂、原住民数量较多、发展诉求较高、替代产业发展条件不佳，这使中国的国家公园体制建设“人、地”约束突出，必须从体制上解决“钱、权”难题。这种情况下，单纯依靠中央政府的垂直管理，会面临至少三方面的挑战：一是管理机构掌握的土地产权比例大多不高且治权有限，往往还存在多头管理，难以实施对人、财、物等资源的统一、高效调配；二是能力结构单一且力量有限，仅依靠中央层面管理者的管理手段和行政力量，难以处理土地权属带来的问题，难以调动各方面力量；三是相关决策难以充分反映各利益相关方诉求，难以形成“共抓大保护”的合力。前述法国国家公园体制的三方面特点正好可应对这三方面挑战。
    2.多方得利的绿色发展才可能形成保护合力。中央提出“共抓大保护”的思路，其核心在于“共”字，即要致力于形成各方协作的合力。与其他保护地类型相比，国家公园以生态系统的原真性和完整性为保护目标，包含的面积更广；以全民公益性为平行于生态保护的核心管理目标之一，涉及的利益维度更复杂。为此，需要形成普遍的正向激励机制，在国家公园管理中涉及的各级政府及部门、多数社区居民、广大社会团体等之间形成联动。上述上下结合的治理结构只是对地方政府形成了激励，但要确保基层地方政府、社区和相关企业也加强保护，就必须形成新的激励方式。换言之，要真正实现国家公园体制试点和建设的初衷，必须对“钱、权”相关问题有各方支持能得“利”的解决方案。法国国家公园管理中采用的产品品牌增值体系和对社区、行业的全方位扶持就是一种有效的多方得利模式。而在中国，武夷山试点区（其中的自然保护区）的茶产业在完成资源-产品-商品的升级后，初步形成了多方得利的帕累托改进，但其绿色发展方式需要体系化、制度化后才可能确保产品在保护地友好的前提下稳定增值从而在全国普遍化。而且，形成了环境友好和社区参与的绿色发展模式后，国家公园的人地关系就会发生变化。从管理角度而言，即使对具有重大保护价值的核心区，也不必都一刀切地采用所谓生态移民的方式，而是根据主要保护对象的保护需求，分类处理，只要满足基于科研的保护需求即可，不必都要移民、都要改变土地权属。《总体方案》中明确提出“鼓励通过签订合作保护协议等方式，共同保护国家公园周边自然资源。引导当地政府在国家公园周边合理规划建设入口社区和特色小镇”，就已说明这样的发展方式适用于中国国家公园。
    3.法规、规划、标准等合理化、体系化后才可能真正指导实践并形成推广标准。改革需要改之有利和改之有据，但目前的中国国家公园体制试点在法规标准方面存在一些显著的缺陷：一方面，诸多依据缺失或不配套，甚至部分法规条文之间存在明显冲突；另一方面，原有的相关法规（比如《自然保护区条例》）、标准（比如相关保护地的划定和分区标准）存在诸多不合理之处，也罔顾了操作层面的困难。法国国家公园管理中的宪章，不仅是体系化的依据，且在形成过程中就已经历了多方博弈、具备了操作层面的可行性，因此才可能避免“下有对策”的情况。另外，法国国家公园管理机构中有专门的城市规划部门，对所辖市镇的规划方案进行统筹审核，以确保与宪章相吻合。中国的相关改革，在某些方面也形成了具有中国特色的相关依据合理化、体系化。比如目前在钱江源国家公园试点区所在地浙江开化形成的多规合一暨审批合一平台，就初步实现了规划层面的合理化和体系化。未来如果将其拓展到法规和技术标准层面，且采用多方治理模式下的主要利益相关者共同签署、监督执行的模式，则也有可能达成法国改革后的局面。
    4.可以用多种方式实现跨行政区的统一管理。上下结合的治理结构和多方得利的绿色发展都需要在跨行政区管理模式下才能有效发挥其应有价值。法国国家公园的加盟区就是以国家公园宪章指引的绿色发展为纽带、打破地域限制，实现跨行政区的统筹治理和多方得利的管理模式。这种统一管理的优势除最大程度地团结周边区域以外，还有一个重要方面，即借助目前在某些地区业已形成的多规合一、审批合一平台，在没有改变区域隶属关系的情况下，更好地形成信息共享和规划协调，在巡查执法、项目审批等方面实现统一管理。
    总之，中国的国家公园及其体制建设，必须适应中国的国情约束并博采各家之长。美国的公益性理念及地役权等相关体制创新，法国的国家公园体制改革经验等，均对解决中国的相关问题具有借鉴意义。《总体方案》已经在治理结构、绿色发展等方面将这些借鉴局部体现出来，未来的法规调整、标准设立和机制创新中若能更多地将国际经验本土化、制度化，2020年设立的第一批国家公园就可能顺利完成。
    作者：国务院发展研究中心《管理世界》杂志社 苏红巧 国务院发展研究中心《管理世界》杂志社副总编辑、研究员 苏杨 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所 王宇飞