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会员注册摘要：农民失地是城市化进程中不可避免的现象。对失地农民有多种安置方式，最近几年社保安置在辐射全国。这种安置方式和单一的货币安置相比有一定的合理性，但是背后也隐藏着对失地农民利益的损害。只有分析失地农民利益受损的根源，才能有效维护失地农民的利益。
关键词：失地农民，土地换社保，农地产权
据农业专家和国土资源专家测算，改革开放以来国家通过各种形式征用农用土地相当于从农民那里拿走近5万亿元。“劳动是财富之父，土地是财富之母。土地作为农民的基本生产资料，可谓是农民的命根子，失去土地意味着农民失去了基本的生活保障。失地农民在我国社会发展进程中付出自己最宝贵的财富。理应成为社会发展的受益者，享有改革开放成果。但现实情况并非如此。失地农民变成了无地、无岗、无保障的”三无“群体。
对于失地农民的安置有货币安置、招工安置、农业安置、划地安置、社保安置等多种形式，但在现实情况中，大多采取货币安置。而现行的货币安置的补偿标准过低，严重侵害了农民的权益，采取这种一刀切的办法，难以使农民得到合理安置，遗留了很多问题。目前，全国各地，都在尝试社保安置的办法。就是农民以承包地换社保。
一、对“土地换社保”模式的评价
土地换社保的模式，从某种程度上讲，不仅能实现农村土地的规模效益，促进城乡生产要素的合理流通，也能为农民解除部分后顾之忧。这本质上是城市化进程不可阻挡趋势下，解决农民进城后权益保障、农村土地流转问题的一个方式。而且“土地换社保”政策确实比以前单一的货币补偿要好，但是我们不能因为“土地换社保”政策比以前的政策好就全部肯定它。我们发现目前的保障政策还存在许多不完善之处，主要体现在如下几个方面：
(一)造成了新的不平等
为本国公民提供社会保障是政府应该履行的义务。但是我国由于历史原因，造成了城乡二元体制。农村户籍的人口和城市户籍的人口在享受国家政策方面有巨大的差异。长期以来。我国的社会保障覆盖面只是城市户籍人口，广大农村人口享受不到社保政策。虽然最近几年我国政府在农村实行了新型农村社会养老保险，但是这个新农保的保障水平和城市里的社保相差甚远。
我国农村的土地是农民集体所有的。根据《土地承包法》的规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。这样就会产生一个逻辑上的矛盾。农民依法享有承包土地的权利，也有权利享有国家提供的社会保障政策。但是现在，农民要想享受社保政策。就需要让出自己承包的土地，而城市人口却不需要这样，这样就产生了新的不平等。
(二)失地农民就业困难
调查证实，失地农民面临的问题之一就是就业问题。有的学者提出，工厂落户农村之后，会带来就业机会，能使失地农民在本地就能实现就业。但是，落户的工厂往往不能把失地农民全部吸纳就业，土地流转集中后，集约化程度提高，所有下乡的企业能雇用的耕作农民数量实际大大减少了。特别是一些年龄偏大。40岁以上的失地农民吸收新知识、新技能较困难，实现转移就业更为困难。
(三)加大了生活风险
以土地换户籍和社保解决了农业问题，但没解决农民问题。在城市，“土地换社保”并非能彻底解决农民的后顾之忧，即发展问题。就目前全国各地的试点来看，所谓的“土地换社保”，所换来的只是一部分保障或者浅层次低水平的保障，并非是完全保障。并且这时失去土地的农民也已经失去了退路。金融危机中。高达上百万的农民工失去工作。不得不从城市退回农村就是一个最好的例证。试想一下，假如当初这上百万失去工作的农民工都是“土地换社保”的一方。对农民和社会意味着什么不言而喻？对中国的农民来说，土地就代表着一种不变感。这种不变感既是收入上的。也是心理上的。
二、失地农民利益受损的根源
(一)中国农地产权制度结构的缺陷
研究失地农民利益问题不能绕过农地产权问题，可以说农地产权问题就是中国失地农民利益受损的根本所在。
1、土地产权制度模糊。我国现行的土地所有制结构基本上由1986年出台、1998年8月修订的《土地管理法》所规定的。对于土地的产权，我国的相关法律规定农村土地归乡、村、组三级经济组织所有，但实际上土地的集体产权是虚置的，土地的所有权归国家所有。我国《土地管理法》规定，农村的土地所有权属于农村集体，农民对土地拥有部分所有权。“农村集体所有”的涵义包括三个方面：一是“村农民集体所有”；二是“乡(镇)农民集体所有”：三是“村内两个以上农村集体经济组织的农民所有”。这表明农民依法享有对土地的支配权和处分权，但是在中国特殊国情背景下，这样的规定在现实中并不能生效。因为农民享有的对土地的支配权和处分权往往落在了村民集体及其代理人手中。利益主体地位得不到法律的全面保护，成为利益受损者也就在所难免。
2、土地征用制度的不完善。在土地征用方面，《宪法》规定，“为了公共利益的需要，国家可以依照法律规定对土地实行征用”。但相关法律中未对公共利益作出明确界定，所以相关部门可以把“公共利益的需要”扩大到一切用地项目，根据自己的需要进行解释。这种解释往往倾向于不利于农民利益的方向，容易造成对农民利益的损害。
3、土地补偿制度不规范。在补偿方面，我国《宪法》第十条规定，“城市的土地属于国家所有”。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。我国《土地管理法》第四十三条则规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”于是产生了下面的问题：即农村集体土地只有通过国家征用变成国有土地才能进入土地市场。这样政府部门便有权力从集体手中将土地所有权收回，再以国有土地所有者的身份将土地出让。国家有权以低价格将土地从农村集体那里征收过来。再以高价转让给开发商。这样，农民实际上是以低于市场的价格将土地转让出去，形成了利益受损。
(二)失地农民利益表达的缺失
众所周知，改革就是一场深刻的社会利益关系调整，是各方面利益主体博弈的过程。而且各利益主体只有在这个过程中发出自己的声音，表达出自己的利益诉求，才有可能维护自己的利益。而公民的政治参与就是一种公民试图在政治行动过程中表达个人意志和利益倾向以影响国家政治决策与国家行为的活动。
政治参与就是公民或公民团体为了自己的利益在政治行动过程中表达个人或团体的思想、意志以达到影响政府活动。不难发现，失地农民经济上的不平等甚至成为弱势群体只是一种结果，它的根源在于体制上的缺陷所造成的政治上的不平等——失地农民不具有城市居民那些参政、议政的机会与场合，政治权利被边缘化，从而也就不能维护自己的合法权益。
既然农民通过政治参与直接表达自己的个人意志和利益倾向难以实现，那么能不能通过间接的方式通过一些代言人达到这一目的呢？答案是否定的。邓大才教授在《谁能为农民代言》一文中分析到，农业各部门、乡政府、甚至是人大代表都不能成为农民利益的代言人。也就是说，以我国目前的情况来看，我国现行体制中没有一些制度来保障失地农民的政治参与和政治表达，无法实现他们在政治生活中的话语权，那么利益的维护也就无从谈起。
(三)分级财政管理体制和官员政绩考核机制的不完善
一方面，1980年代以后，中国出现持续性的高速经济增长，但是，税收收入的增长速度明显落后于税源的增长速度。特别是中央财政收入严重不足，中央政府调控能力弱化，宏观政策意图的贯彻难以得到充分的财力保证。中央在1993年确定了分税制改革的政策，改革的成效无疑是明显的。“中央财政收入规模的壮大，增强了中央政府的宏观调控能力，促进了国民经济的持续稳定快速发展和国家的长治久安。”财政部预算司司长张弘力在谈到分税制取得的成效时说。但是他同时也指出：“由于省以下体制改革的深化近年来并未取得明显进展，省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移。特别是县、乡两级政府，这在很大程度上加剧了基层政府财政困难。”基层政府面临这样的困境，只能打起农民土地的主意。基层政府以低价将土地从农村集体那里征收过来，然后再以很高的价格将该土地转让给运营商。得到了其中巨大的差价。
另一方面，改革开放以来，国家以经济建设为中心，一切工作都围绕这个中心展开。我国在衡量经济发展时也采取了国际上通用的国内生产总值(GDP)，对政府官员的考核也以GDP为标准。发展到今天我国的官员考核机制仍表现出轻民生、重GDP的特点。这种官员考核模式对于官员在其当政期间的经济社会协调发展、社会稳定、保障和改善民生的实际成效缺乏客观的评估。关于失地农民问题，在官员考核机制中体现的更多的是城市化发展带来的经济效应，很少从失地农民利益的实现来评估官员的政绩。
总之，失地农民生活保障体系的构建是一个复杂的系统。需要相关政府部门以维护失地农民的根本利益为出发点，站在构建社会主义和谐社会的高度上充分重视、全面布局，多调查研究，多倾听失地农民的切身感受，多征求有关专家学者的意见和建议。必须从根源入手，为失地农民构建长期稳定、“可持续生计”的社会保障体系，保持和维护目前我国经济快速发展与社会和谐稳定良好发展势头的大局。
参考文献：
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