公共租赁房融资难问题的思考

摘要：本文从公共租赁房融资的资金来源进行分析，从政府和社会机构角度思考，提出其中有关政府主导兼顾企业参与、拓展融资渠道优化保障方式等一些思考和建议，从而更加关注和完善保障房建设体系融资模式的综合构建。
    关键词：公共租赁房，融资，制度建设

引言
    近年来，公共租赁房的建设融资问题越来越受到政府、金融机构和社会各界的重视。2010年6月12日由住房城乡建设部等七部门联合制定《关于加快发展公共租赁房的指导意见》，旨在保障“夹心层”群体，解决城市中低收入家庭住房困难。
    2012年2月6日至10日，国务院总理温家宝在中南海主持召开的五次座谈会上提出了当前稳定房价和房产市场的两个目标外，还着重强调了“保障房应该以公租为主”。虽然在保障性住房体系中，公共租赁住房投资规模较大，但是其收益水平不高、资金沉淀的周期长使得初期投入的资金回收较慢，导致了这类住房融资比较困难，供不应求、资金短缺——融资问题是公共租赁住房发展中亟需思考和解决的一个问题。
    一、我国公共租赁房建设资金来源及融资模式
    (一)公共租赁房建设是保障性住房建设的重点
    公共租赁房是一种政策性租赁房，由政府或公共机构所有，属于国家住房保障体系中除廉租房、经济适用房的新型住房，其供应对象确定为中低收入住房困难家庭，包括还有刚毕业的大学生和外来务工人员等，并采取租售并举的供应方式，目的在于解决新就业职工等夹心层群体住房困难的问题。在限价房、经济适用房、公共租赁房、廉租房构成的我国住房保障体系中，公共租赁房因其能解决社会上更多“夹心层”群体的住房问题，国家政府部门更重视公共租赁房在各大中城市的建设和普及。北京、重庆、广东、山东等地响应“2011年全国建成1000万套保障房”的号召都在去年颁布有关公租房准入退出标准、户籍审查、建设模式以及投资融资的相关意见。
    (二)公共租赁房资金来源及融资模式
    公共租赁房是保障房体系建设当中重要一环，其资金来源与保障房整体资金来源一致，但在规模和比例上与廉租房、经适房有所不同。首先，国家和政府层面予以大力的财政支持，财政拨款和土地出让金是公租房建设的主要资金来源；其次，地方政府发行的地方政府债券。2011年中央代地方发行的2000亿元国债，将主要安排用于保障性住房建设，特别是公共租赁住房建设。最后，则是各类社会机构提供资金融通，比如商业银行、政策性银行的银行贷款、住房公积金贷款、社保基金、保险基金、企业年金等。当前我国公租房的建设资金绝大部分都是来源于政府的资金支持，社会机构的参与性和积极性都不高。
    建立在资金来源多样化的基础上，公共租赁房的融资模式也有不同的种类。从政府和建设公司在建设、运营、回收资金不同的时间方式角度看，主要有BT、BOT、PPP模式，BOT(Build-Operate-Transfer)BT模式(Build-Transfer)两者的区别主要在于前者的项目投资人在建设完成后是参与房产运营回收利润的，后在建成后便需要移交给政府并收回投资，PPP(Public-Private-Partnership)是由政府和民企共同组建。近两年不同的商业机构也在进行对于公共租赁房融资模式的探索，在北京，以机制灵活著称的信托公司就对保障房表露出极大兴趣，认为保障房是信托业务未来的重要方向，中信信托、平安信托、中粮信托等信托公司都开始以各种方式进入保障房融资领域。
    二、公共租赁房发展面临融资难困境
    (一)地方财政支持力度不够大
    公共租赁住房建设应以地方财政资金投入为主，地方政府对公共租赁住房建设重视程度高低直接关系到公共租赁住房建设资金到位与否。当前，这方面的实际情况并不理想，地方财政支持力度尚不够大。特别是对于经济欠发达地区，财政实力明显不足，无法提供足够的资金用于公共租赁住房补贴或建设。因此公共租赁住房政策对于这些地区而言往往心有余而力不足，公共租赁住房资金不足是目前公共租赁住房发展进程缓慢的一个瓶颈。
    (二)金融机构积极性不高、资金市场化融资受困
    公共租赁房建设仍有部分资金来源于金融机构，最多的是银行贷款，而银行中一类是主动型贷款，政策性银行在保障房急需资金启动时便主动提供了融资。国开行在2011年约1万亿的发债额度之外，还能获得国务院特批发债额度，以设立一笔专项基金，专门为保障房项目提供资本金贷款。另一类被动型贷款，商业银行、保险公司、基金公司对政府提供的保障房建设项目通常持观望态度，积极性不高，盈利性金融机构重视的是资金在投放之后是否能如期回收、是否能获利润，目前很多商业银行在允许放贷给公共租赁房建设项目，很大程度只是为了出让部分利益而赢得“政府公关”，并为了在当地更好的发展银行业务，商业化的运作才能真正吸引金融机构的资金。
    三、几点思考
    (一)政府对经营、建设的模式选择需注重商业化运作
    对于公租房建设而言，最重要的是土地和资金，在土地权益明确的基础上能更好地促进公租房融资，政府在选择经营建设模式时尤其要把土地的因素作为首要考虑，一种建设模式是政府出地、投资、经营、回收或者政府划拨土地吸引社会机构参与建设，另一种是政府单独卖地建房，还有应用范围最广认可程度最高的一种：政府划拨土地，吸引社会机构参与投资，也就是前文提到的BOT模式。住建部《意见》中“谁投资，谁所有”，投资者权益可依法转让等划定，使公租房建设采用BOT融资方式具备了正当性和政策可行性。政府提供土地来让社会机构参与公共租赁房的投资、建设、运营，有利于缓解政府在保障房建设方面巨大的融资压力，在政府可操作的范围内利用居民储蓄存款融资，保证投资回报有利于社会机构的资金回流和盈利，更会使得项目公司赢得市场尊重和社会形象。
    (二)金融机构增大投资比例，市场化融资
    相比政府直接承担所有融资任务而言，政府主导、企业参与能在一定程度上缓解政府财政压力，但是数千万保障房的目标重担需要社会的长期融资解决。全国范围内利用不同的方式吸引社会融资：重庆市公共租赁房为“1+3”的投融资模式解决资金来源：“1”即财政投入300亿元；“3”，即另外的800亿元通过银行、保险公司、住房公积金、社保基金等金融机构筹集。北京市通过私募债融资，2011年12月31日发行国内首支人才公租房建设项目非公开定向债务融资工具——中关村发展集团2011年度第一期非公开定向融资工具。还有山东地区利用“先租后卖”确保资金动态平衡，上海等地则创新利用保险资金为公租房项目提供融资。地方公租房投融资公司等平台发挥着重要的作用，发展企业债券融资，统筹公租房融资、建设和运营管理。商业银行、保险公司、基金公司等金融机构在目前我国公租房建设初期一定要基于公租房项目的公益性和民生性考虑，在此基础上创新贷款资本金比例设置、贷款期限以及利率方面。
    (三)BT和REIFS融合模式推广
    由于公租房利润率低，企业债收益率很难达到投资者满意的程度，融资规模也就很难保证。ABS(Asset-Backed-Securitization)，即资产证券化，以目标项目所拥有的资产为基础，以该项目资产的未来收益为保证，通过证券市场发行债券筹资。发展前景良好；资金来源渠道多样化，特别适合大规模筹集资金的需要。加快房地产证券化步伐，是解决公租房建设融资渠道理想的方式。政府可以放开房地产信托业务，引进房地产投资信托基金，即REITS融合BT或者BOT建设方式，政府或其授权机构将其回购权利与义务赋予REITs，由REITs负责回购BT投资人建成的公共租赁住房项目BT&REIF透过这种模式一方面可以缓解融资压力，另一方面还有较为稳定的投资收益。此外这也是吸引社会专门机构调动民间资本积极性的良好渠道，降低了单一政府或者银行提供资金带来的风险。只有不断实践和创新融资模式和融资工具，解决政府面临的资金筹集和建设管理两道难题，才能更好更快地满足“夹心层”的居住需求，满足我国“商品房、保障房”双轨制房产市场的发展需要。
    参考文献：
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    （作者单位： 西南财经大学金融学院）