吴念鲁：外汇储备管理沿革记忆

    在新中国成立65周年之际，《中国金融》杂志约我这个金融业的老兵对中国外汇储备的变革与发展做一回顾。为此，我结合自己的亲身经历和感受，翻阅了大量历史资料，专门询问和拜访了上世纪五六十年代从事管理外汇资金的老同事，从而“串联”出半个多世纪以来国务院、人民银行、中国银行领导及相关人员对于管好和用好外汇所作出的艰苦努力。
    新中国外汇储备营运往事
    1960年夏，我从南京大学毕业后，被分配到中国人民银行国外业务管理局综合处研究组从事调研工作。当时，人民银行国外局既是管理机关，又是国家外汇专业银行——中国银行总行，对内一套班子，对外两块牌子。我们处负责信贷、计划、调研工作，而调研工作的重点是分析预测西方外汇市场的货币行情。当时，我每天去东单外贸部商情研究所，取出路透社有关当天西方各大外汇市场行情的电条，编制西方主要货币对美元的牌价表。牌价表编好后留一份给外贸部商情研究所，以供他们主办的《外贸商情报》刊登。回到行里，我们将外汇牌价表复写16份（后改为铅印），除送局领导以及相关业务管理处外，还要寄给广州、大连、上海、青岛、天津五大口岸行和省分行，以及各大进出口公司。20世纪60年代，我多次参加了广州进出口商品交易会，向大会提供外汇行情信息以及对西方主要货币汇率趋势的看法。此间，我还参与了对外贸专业公司出口商品换汇成本的调查，密切关注每年对外贸易和非贸易的收支情况。
    1964年，国务院为加强外贸外汇工作，将谢寿天同志从外贸系统调回银行，担任人民银行国外局局长。作为新中国成立前上海的一名地下共产党员，谢寿天多年从事金融外贸工作，具有丰富的专业经验，工作有魄力，勇于开拓和担当。此后不久，又成立了由外贸部部长助理刘希文、外交部部长助理宦乡和人民银行国外局局长谢寿天组成的三人小组，从组织上落实国务院的精神。谢局长要求我们加强收集有关西方金融的信息，提高分析研究的质量。我们撰写的有关报告，不仅送三人小组，还呈交国务院领导以及相关部委参阅。
    中国银行财会处清算科的几位同志特别重视我们提供的信息和相关研究资料，因为他们掌管着我国的外汇头寸（包括国家持有的外汇资金和中国银行可供支付的外汇资金）。科长曹晓星和张子芹都是上世纪40年代参加革命且在老区从事过银行工作的同志。王愉英是50年代初从上海财经学院分到银行的第一批大学生。据他们回忆，上世纪50年代，国家外汇储备每年平均余额大约为1.2亿美元。60年代初，外汇头寸大约为3000多万英镑，主要存放在中国银行伦敦分行。60年代，中国银行香港总管理处存总行的外汇资金逐渐增多，到1966年已超过1亿美元。当时，与国家资金加在一起已有几亿美元。鉴于上述情况，人民银行联合其他部委向国务院建议，应该充分利用中国银行吸收的外汇资金为国家建设服务。在周恩来总理亲自关怀过问下，中国银行从60年代中期就开始给交通部发放外汇贷款，持续支持我国远洋运输船队的建设。国务院在回复人民银行建议时还表示，在特殊情况下，当国家外汇库存出现缺口时，可暂用中国银行外汇结存资金给予平衡。
    为了更好地运用中国银行的外汇资金为国家创汇，经人民银行报国务院批准，中国银行可用自己的外汇资金从国际市场购进一批黄金。清算科的赵孜龙是1961年从北京外贸学院毕业分来的大学生。据他回忆，大概在1968年2月下旬，谢寿天局长带他去国务院向李先念副总理汇报用外汇购买黄金事宜。他们事先约见国务院财贸办公室副主任段云。谢局长与段主任很熟，见面后大家随意聊了一会儿。后来说到正题，段云问：“你们打算买多少？”谢局长回答：“准备买10吨。”段云说：“为什么不能多买一些？”谢局长一听这话，马上果断改口道：“好，那就买20吨。”其实，谢局长原先就想多买些，但又不知是否恰当，没敢直接提出来。随后，他们一致商量好，20吨这个数字让赵孜龙来说，因为他年轻，万一副总理对购金数量有质疑，大家也好有台阶可下。当他们三人进入李先念办公室后，段主任特意介绍了赵孜龙的身份，因为李先念副总理早已熟悉谢局长。谢局长进一步向李先念说明了购买黄金的相关情况。李先念听后问道：“你们准备买多少？”这时，赵孜龙赶紧回答说：“准备买20吨。”李先念当即拍板：“那就买20吨吧。”听到此话，大喜过望的谢局长立即给赵孜龙使了个眼神。赵孜龙心领神会，赶紧离开副总理办公室，径直去段云办公室给科里的王愉英打电话，让她立即通知中国银行伦敦分行从自由市场上购买20吨黄金。
    此次购金操作，恰逢美元出现危机。为了维持美元汇率，美国与其他主要西方国家拼凑了“黄金总库”，竭力使自由市场金价大体保持在每盎司35美元的官价水平，这也是中国银行此次购买黄金的价格。但由于美元危机迟迟得不到化解，此后不久，国际外汇市场掀起一轮抛售美元、抢购黄金的风潮，迫使美国解散了“黄金总库”。1968年3月，美国宣布黄金实行双重价格：只对外国中央银行维持官价，而对自由市场金价则听任其波动。此举立即导致国际市场金价不断上扬。大家都认为，清算科这次的购金操作时机选择得非常好。中国银行可获得丰厚的账面利润。但随后人民银行领导从战略考虑，决定这20吨黄金用于补充国家的黄金储备库存，并全数分批运回国内。据王愉英回忆，这些黄金以国航包机运回，有的存放在北京的人民银行金库，有的存放在人民银行其他省市金库。赵孜龙还曾与人民银行押钞人员一同开车去首都机场接货。据清算科从中央财金学院1963年毕业的刘茂珍回忆，他还专门从北京乘飞机去伦敦接回了一批黄金。随着国家外汇资金逐步充裕，人民银行后来按当初的买入价格，把这20吨黄金折合成外汇归还给了中国银行。这充分体现了中国银行为增补国家黄金储备作出的贡献。
    探索外汇储备管理体制变革
    为了适应对外改革开放的需要，1979年3月，国务院批准设立了国家外汇管理局总局，并赋予其管理全国外汇的职能。与此同时，中国银行从人民银行分设出来，专门行使专业银行职能，但在机构设置上仍是一个机构、两块牌子。我工作的研究处升格为国际金融研究所。
    1982年7月，国务院批转中国人民银行《关于中国人民银行职能及其与专业银行关系问题的请示》，其中明确规定：中国人民银行是中国的中央银行，是国务院领导下统一管理全国金融机构的国家机关，主要任务与职责之一就是统一管理外汇、金银、管理国家外汇储备和黄金储备，制定人民币兑外国货币的汇率，代表中国政府从事有关的金融活动。同年8月，国务院根据全国人民代表大会常务委员会的决议和国务院的决定，将国家外汇管理总局划归中国人民银行领导，成为央行的外汇管理局（后改称国家外汇管理局）。从此，国家外汇管理局与中国银行总行彻底分开，中国银行不再承担集中管理外汇的职能，但统一经营外汇的职能不变。
    在新的体制下，国家外汇储备（即人民银行外汇库存）继续由中国银行负责经营。为确保资金安全及时调度和保值增值，国家外汇储备仍然与中国银行的外汇结存资金一起运作，以备国家外汇支付的需要。此时，中国的国家外汇储备由两部分组成，即国家外汇库存与中国银行的外汇结存。这种经营管理体制是由我国特殊的历史原因造成的。当时，这一特殊制度安排也得到国际货币基金组织的认可。因为按国际货币基金组织的原则，一国外汇储备包括该国官方持有的所有外汇，而不论官方储备来自何处。中国银行是国家外汇专业银行，其持有的外汇当然可以被视为国家外汇储备的一部分。
    1983年，国家实行外汇留成制度和贸易外汇内部结算价，大大促进了出口贸易的增长。这一年国家外汇库存增加到89亿美元。如果加上中国银行的外汇结存，国家外汇储备达到147.42亿美元，1984年后，我国经济出现过热倾向，进口激增，经常项目出现逆差。1985年我国外汇库存下降到26.44亿美元，但若加上中国银行的外汇结存，则当年国家外汇储备仍保持为144.20亿美元。
    自1986年起，国家外汇管理局逐步改变国家外汇库存由中国银行统一经营的方式，存放中国银行的外汇比例有所下降。由于外汇支付增加，1988～1989年，国家外汇库存再度降至低位，这期间的外汇缺口都由中国银行外汇结存予以弥补。由此可见，正是由于我国外汇储备中包括了中国银行的外汇结存，整个20世纪80年代，我国外汇储备基本保持在100多亿美元的水平。1989年、1990年，人民币汇率两次下调，推动了我国外贸出口的大幅增长，加之资本项目外商直接投资大幅流入，国家外汇库存增加较快，并实现了持续稳定的增长。
    1990年夏，我参加了中央政策研究室在中南海召开的会议。江泽民同志和宋平同志就世界经济形势以及对我国经济金融发展的影响听取意见。我详细地汇报了国际金融形势并提出对策建议，受到了领导们的首肯。会后，宋平同志把我留下，专门询问了我国外汇储备中国家外汇库存与中国银行外汇结存的关系。我一一作了回答，他很满意。
    严格来说，外汇储备是一国政府拥有随时能够动用的外汇资产。把中国银行外汇结存列入储备有其特殊性：一方面是国家支付的需要，另一方面，中国银行是国家银行，其外汇资产自然也是国家资产。但是，中国银行从中国人民银行分设出来后，成为一家自主经营的国家外汇专业银行，此时再把经营性的外汇结存列入国家储备，那就混淆了两种性质截然不同的资金。有鉴于此，从1993年起，参照国际通行做法，经国务院批准后，国家外汇储备不再包含中国银行的外汇结存，其范围只有国家外汇库存，从而真实反映了我国外汇储备的状况。
    外汇储备管理面临的新挑战
    从1994年起，我国外汇体制改革进入新时期，实行结售汇体制，所有的外汇收入一律卖给人民银行，并建立了银行间市场，外汇储备的经营管理全部归国家外汇管理局负责。从此，中国银行结束了集中统一经营国家外汇的特殊地位和作用。1996年底，我国提前实现了经常项目开放，国家外汇储备突破了1000亿美元。2002年我国加入世贸组织后，外贸出口和外资流入快速增长，2006年底，外汇储备突破了1万亿美元，跃升至全球榜首。截至2014年6月底，我国外汇储备高达3.99万亿美元，依然雄踞世界第一。
    2007年的全国金融工作会议明确提出，要进一步完善人民币汇率的形成机制，加强外汇储备经营管理，积极探索和拓展外汇储备的使用渠道和方式，采取综合措施促进国际收支平衡。对此，我陆续发表了几篇有关新时期完善我国外汇储备管理体制的文章，在业界引起了较大反响，有的研究报告还被有关部门呈送国务院领导参阅。
    2008年9月，美国爆发次贷危机并迅速演变成一场严重的国际金融危机。在深入分析后，人们普遍认识到，全球经济金融失衡是此轮危机的主要原因。这种失衡也表现在全球外汇储备的失衡上，即外汇储备分布的失衡、结构的失衡以及运用的失衡。失衡的原因是多方面的，既有国内也有国际的因素。今天围绕我国外汇储备所产生的种种问题，不仅是经济发展进程中自身失衡的反映，更是当今全球经济金融体制失衡的结果。它与我国国际收支政策、经济结构状况有关，与人民币国际化进程有关，其发展前景更与中国未来经济金融发展战略有关。
    在解决全球失衡的过程中，如果在外汇储备管理上缺乏大战略和长远眼光，不仅有损于改革成果，还会对今后改革进程产生不利影响。针对数量庞大的中国外汇储备，我们必须树立外汇储备管理的新思维，制定新的顶层设计，加快创新步伐，使外汇储备更好地服务于实体经济和提高国民生活水平，在国家战略中发挥更大的作用。为此，我撰写了《中国外汇储备研究——考量与决策》一书，阐述自己多年来对外汇储备管理改革的思考和主张。
    在全面深化改革的新时期，我国外汇储备改革需厘清四大关系。一是外汇储备与汇率政策的关系。在固定汇率制度与浮动汇率制度下，对外汇储备的需求是不一样的。要加快形成和完善以市场供求为基础的人民币汇率机制，增强人民币汇率双向浮动弹性，通过汇率变动来调节外汇供求，促进市场稳定。二是外汇储备与货币政策、财政政策的关系。在目前的情况下，外汇占款和基础货币的投放关系密切，即外汇储备的形成过程对货币政策的影响较大，外汇储备的应用过程又与财政政策有关。为此，应该深入探讨外汇储备与货币政策的关系、储备管理体制与财政的关系，找到一条优化政策关系和管理体制关系的路径来。三是外汇储备与国际收支政策的关系。国际收支的政策直接影响到外汇储备的规模和结构，特别是如何改变长期双顺差以及中美经济的特殊关系。为了有效地管理外汇储备，必须对国际收支相关政策进行调整。这涉及经济结构的调整、国际收支的基本平衡、动态平衡。四是外汇储备与人民币可兑换进程的关系。人民币可兑换这一关中国肯定要过。人民币实现可兑换，逐步成为国际储备货币，可以减少不必要的外汇储备量，中国庞大的外汇储备所带来的相关问题也可迎刃而解。人民币可兑换之后，外资和人民币流出流入的途径将大大增加，外资与国内经济、人民币与国外经济的互动性也必然会进一步增强。为此，我们必须周密制定人民币实现可兑换的时间表，仔细权衡人民币国际化进程中的利弊得失，确保我国庞大的外汇储备能给国民带来更大的福祉。
        ■作者系中国银行国际金融研究所原所长