推进基本养老保险基金投资应遵循五大原则

    基本的投资目标优先序应当是：第一是注重资产安全性，实现保值。养老基金关系到亿万群众的切身利益，必须始终把基金安全放在第一位。第二是保持相对流动性，保证支付。基本养老保险基金特别是社会统筹部分资金类似保险资金，始终面临资金收取和支付的流动性要求，因而，基金投资标的的选择必须配置好资产变现性。第三是资产投资盈利，实现增值。我国人口老龄化挑战愈益严峻，养老基金支付压力逐步加大，必须积极开展养老基金的投资运营，通过科学合理的资产配置，在控制风险的基础上尽可能实现基金收益最大化。
    我国城镇企业职工基本养老保险制度于20世纪90年代中期引入个人账户，建立社会统筹与个人账户相结合的制度框架。当时的初衷是将社会统筹的长处与个人账户的优势结合起来，在继续保留社会统筹部分以实现互济功能的同时，通过个人账户资金的长期积累与投资运营，实现基金的保值增值以应对人口老龄化。后续建立的城乡居民基本养老保险制度以及机关事业单位工作人员养老保险制度也都采取社会统筹与个人账户相结合的制度模式。在社会统筹与个人账户相结合的制度模式下，不仅仅是个人账户中会有数额巨大的基金积累，社会统筹部分也将涉及大量累计结余，都需要通过投资运营来实现保值增值。因此，基金投资管理成效的高低直接事关我国基本养老保险制度的财务可持续性。
    当前我国基本养老保险基金投资成效低下
    现阶段，我国各项基本养老保险制度仍处于地方统筹状态，社会统筹部分的累计结余原则上都是由各个统筹地区社会保险经办机构负责投资管理；个人账户（做实）部分的基金积累中除中央财政补助资金部分委托全国社会保障基金理事会运营管理之外，地方财政补助资金部分仍由省（自治区、直辖市）社会保险经办机构统一管理。由于统筹层次较低，我国基本养老保险基金被分散在全国数千个统筹单位，不仅导致每个统筹单位实际能够用于投资运营的资金量有限，而且使得基金投资管理成效直接受到各个统筹地区社会保险经办机构投资管理能力的严重制约。
    此外，由于基本养老保险基金是广大群众的“养命钱”，也是重要的公共资金，在投资管理上必须遵循安全至上原则，社会统筹部分的累计结余还得兼顾流动性。因此，在现行政策下，除了委托全国社会保障基金理事会运营管理的资金，其他交由地方社会保险经办机构投资管理的基本养老保险基金绝大部分作为财政专户存款“躺”在银行里“睡大觉”，购买国债和委托投资的资金不到资产总额的零头。
    正是受到投资管理体制和投资主体能力方面的限制，基本养老保险基金每年的投资收益率一直维持在很低的水平。根据人力资源和社会保障部2015年发布的《中国社会保险发展年度报告2014》显示，2009年至2014年，企业职工基本养老保险基金收益率为2．2％、2．0％、2．5％、2．6％、2．4％、2．9％，不仅低于同期一年期银行存款利率，而且低于同期通货膨胀率。这样低的投资收益率必然导致庞大的资金难以实现保值增值，也表明当前我国基本养老保险基金投资成效低下。有学者研究测算后发现，20年来，如果以CPI作为基准，基本养老保险基金贬值将近千亿元；以企业年金基金投资收益率为参考基准，损失将高达3277亿元；以全国社会保障基金投资收益率为参考基准，潜在损失将近5500亿元；以社会平均工资增长率作为参照，福利损失将高达1．3万亿元。
    有鉴于此，国务院于2015年8月23日印发了《基本养老保险基金投资管理办法》（以下简称《投资管理办法》），全面推进基本养老保险基金市场化、多元化和专业化投资运营。《投资管理办法》扩大了基本养老保险基金的投资范围，使之包括投资国家重大工程和重大项目建设，购买国债、政策性或开发性银行债券、信用等级在投资级以上的金融债、企业（公司）债、地方政府债券等固定收益类投资品种，以及投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品。但是，目前，该《投资管理办法》实际上仍未具体实施，各省级政府将各地可投资的养老基金归集到省级社会保障专户的工作尚未完成，国务院授权的受托机构也没有给予明确。
    优化基本养老保险基金投资管理的基本原则
    基本养老保险基金有别于全国社会保障基金，也不同于企业年金，在投资运营时对安全性、流动性要求相对更高。有鉴于此，在开展具体投资管理时需要排定投资目标的优先序。在笔者看来，基本的投资目标优先序应当是：第一优先顺位的投资目标是注重资产安全性，实现保值。养老基金关系到亿万群众的切身利益，必须始终把基金安全放在第一位。从基本养老保险基金的特点看，投资运营应以长期稳定收益为目标，不能只顾短期收益而承受巨大风险。第二优先顺位的投资目标是保持相对流动性，保证支付。基本养老保险基金特别是社会统筹部分资金类似保险资金，始终面临资金收取和支付的流动性要求，因而，基金投资标的的选择必须配置好资产变现性。第三优先顺位的投资目标是资产投资盈利，实现增值。我国人口老龄化挑战愈益严峻，养老基金支付压力逐步加大，必须积极开展养老基金的投资运营，通过科学合理的资产配置，在控制风险的基础上尽可能实现基金收益最大化。
    在具体推进基本养老保险基金积极投资时，应当遵循以下几项基本原则。
    一是市场化原则。国际上的基本养老基金投资，有政府主导的国债型投资和以市场为基础的多元化投资两种基本模式。我国作为实行社会主义市场经济体制的国家，基本养老保险基金投资运营必然要坚持市场化的方向，充分发挥市场机制的作用，按照市场规律进行投资运营。
    二是多元化原则。开展多元化投资，防止“鸡蛋放在一个篮子里”的风险，实现投资范围、投资标的的多元化以及组合投资，将公共资源与市场资源有机结合起来，使人民群众能够分享社会经济发展成果，是基本养老保险基金投资运营时兼顾分散投资风险和提高投资收益的不二选择。
    三是专业化原则。基本养老保险基金投资运营是一件专业化的事项，应当独立于行政机关及社保经办机构，委托给专业投资机构和具有专业投资资质的人员来进行。目前，我国已经明确基本养老保险基金投资运营采取信托管理模式，国家设立、国务院授权的准公共养老基金管理机构将予以设立或指定；一批具有全国社会保障基金、企业年金基金托管经验，或者具有良好的基金托管业绩和社会信誉的商业银行将负责安全保管养老基金资产；一批具有全国社会保障基金、企业年金基金投资管理经验，或者具有良好的资产管理业绩、财务状况和社会信誉的专业机构将负责养老基金资产投资运营。
    四是相对集中原则。《投资管理办法》规定经归集后的基本养老保险基金由省级政府委托给国务院授权的养老金管理机构投资运营，即体现了这一原则。这有利于增强基金投资的规模效应，避免地方分散投资的非专业、低效和财务风险；也便于国家统一制定优惠政策，均衡投资收益，防止互相攀比；还便于国家加强对基金投资的监管。
    五是加强监管原则。在进行市场化投资运营的同时，政府特别要加强监管，保证投资运营行为合法合规。《投资管理办法》确立的基本养老保险基金投资运营采取信托管理模式，其核心特征是就是审慎管理、资产独立，采取专业托管、严格监管，信息披露。此外，我国还从优化投资管理体制、健全内部风险控制机制、严格控制资产配置、强制建立风险准备金、强化投资运营报告机制等五个方面对严格控制风险作了制度安排和政策规范。
       （作者单位：国家行政学院社会和文化教研部）