连平：金融监管应避免割据和盲区

    日前，全国金融工作会议在北京召开，习近平总书记出席会议并发表重要讲话。其中，推进构建现代金融监管框架，强化监管，提高防范化解金融风险能力，成为当前乃至未来一段时间我国金融工作的一个重点。
    新形势下，我国金融监管面临了一些新的变化和问题。
    金融创新给金融监管带来更高要求。当前，在分业监管体制下，监管部门通常奉行“谁家的孩子谁抱走”的原则。这有一定道理，但也存在弊端。例如，监管割据有所强化，监管盲区阶段性特征显现。一方面，监管机构欠缺主动监管结构复杂、责任重大的新兴业务的意愿。另一方面，对跨市场创新业务及综合经营金融机构，不同监管部门如何分工配合、如何避免盲区，存在较大困难。
    分业监管条件下，监管效果易打折扣。在资产管理业务快速发展和日益融合的背景下，分割状态较为清晰的多头监管容易引发监管套利，导致风险隐匿或放大。受监管理念和行业发展特征差异影响，不同行业的监管机构在资本约束、信息披露等方面的标准宽严不完全一致。而在特定的监管压力下，金融机构可以将业务通过多重渠道转移至其他监管要求较低的市场。其造成的弊端是业务规模、风险暴露并未实质性缩小，却导致业务链条拉长、风险更加隐匿。
    货币当局游离于金融监管之外，不利于防范系统性风险。骨干金融机构对于金融稳定、防范系统性金融风险至关重要。宏观审慎政策的落实，离不开对骨干金融机构的监管。但在现行体制下，货币当局基本不具有相应的监管职能。这一分离状态导致货币政策和宏观审慎管理之间缺乏统筹协调管理的抓手，而且加大了货币当局从其他分业监管机构获取核心监管数据的难度。货币当局难以全面、及时和准确地掌握微观金融机构的风险情况，防范系统性风险的能力客观上就会大打折扣。
    那么，如何推进构建现代金融监管框架呢？具体来看，应当处理好三对关系：
    一是处理好货币当局和宏微观审慎政策之间的关系。
    货币当局承担宏微观审慎政策和监管职能具有一定优势。宏观审慎政策旨在防范系统性风险，既通过逆周期监管平滑金融业的周期性波动，又通过对系统重要性金融机构的流动性和资本要求等监管，以避免风险跨市场传染。微观审慎监管主要在于监督单个金融机构行为稳健、合规经营。宏观审慎监管和微观审慎监管互为补充，统筹构建审慎监管体系，才能够有效防范风险。
    一般认为，货币当局具备监测宏观经济运行的优势，可以更为精准地实施货币政策调节，避免应对危机时多部门协调困难。例如，2008年金融危机后，美英两国均将大部分宏微观审慎政策和监管职责赋予央行，将其打造成“超级监管者”。
    但需要注意的是，货币当局同时肩负货币政策职能和审慎监管职能也可能产生新的问题。比如，逆周期的货币政策、宏观审慎政策和微观审慎监管目标之间可能存在一定冲突。同时，货币政策、宏观审慎政策和微观审慎监管需要的专业能力也并不一致。前两者需要经济学家对经济运行及风险的前瞻性、整体性判断，后者则需要监管者对微观个体风险进行精准判断，行业经验至关重要。从国际经验来看，日本、澳大利亚的央行并未承担过多的审慎监管职责，在2008年金融危机中表现相对较好。这似从一个侧面说明，大幅加强央行的审慎监管职责并非最优选择。
    总体来看，将宏观审慎政策及与金融稳定密切相关的部分微观审慎监管职能赋予货币当局，其中包括骨干金融机构的相关监管职能，同时加强货币政策、宏观审慎政策和微观审慎监管之间的协调，统筹金融信息和标准等基础设施，应该可以较好地平衡货币当局承担宏微观审慎政策和监管的利弊得失。
    二是处理好行为监管与审慎监管、推动行业发展之间的关系，加快构建有效的行为监管架构。
    行为监管主要是指为保护金融消费者、促进有效竞争、确保市场诚信等目的，对金融机构市场行为提出规范性要求和监督管理。行为监管与审慎监管、推动行业发展之间存在一定的矛盾。例如，2007年次贷危机前，美国金融机构向较低收入和信用的客户放宽条件提供房贷，事实上是对其他客户的不公平。若当时行为监管机构提前介入，风险不至于发展到失控地步。
    当前，我国互联网金融领域存在的道德风险问题，某种程度上也反映了行为监管的滞后。在这方面，可以借鉴澳大利亚、美国等国家金融监管体制的改革经验，加快构建统筹协调的行为监管框架。
    三是处理好金融监管体制机制改革的长短期关系，稳步构建并完善金融监管体制。
    构建现代金融监管框架是一项系统性工程，应稳步有序、渐进实施。监管框架调整牵涉一系列较为敏感的问题，如果过渡期间处置不当，可能会造成新的责任空白，不利于金融稳定。当务之急是，健全和完善具有权威性的统筹协调监管机制；进一步厘清和明确各监管机构职能，逐步由机构监管向功能监管转变，持续加强行为监管；对涉及金融业战略规划、宏微观审慎政策和监管、金融监管协调、创新产品和业态监管以及系统性金融风险管控等重大问题，进行集体研究分析与协同决策，并督导各监管机构开展工作。
    应当看到，加强监管统筹协调的内涵不仅局限于监管机构之间的横向协作，还包括中央与地方监管的上下联动。从长期来看，应顺应金融跨业跨市场的趋势，稳步构建宏微观审慎政策和审慎监管为一体的统一监管体制。
    （作者为交通银行首席经济学家）