陈云良：中国人民银行入宪路径分析

    【摘要】中央银行通过不断地演变，已经成为制约政府货币扩张的有效力量，世界晚近宪法中纷纷对中央银行的独立性予以规定，使其市场调控力获得合法性。中国人民银行 1983 年成为真正的中央银行，1995 年获得法律上的独立性。但这样一个重要的国家机关却在宪法中找不到根据，其地位经由法律确定之后却被修宪者遗忘，不能不说这是一个重大的宪法缺陷。中国人民银行入宪有两种路径选择，一种是简单地加入到宪法第 18 条; 另一种则是在宪法中明确将其定性为独立机构。
    【关键词】中央银行; 宪法; 国家调节权
    经济学家保罗·萨缪尔逊在《经济学》一书中， 曾援引维尔·罗杰斯的一句诗:“自从开天辟地以来，曾经有三件伟大的发明: 火、轮子和中央银行。” 市场起决定作用的国家都有一个强大的中央银行，能够独立地履行货币政策。1920 年布鲁塞尔国际金融会议明确要求: “凡未设立中央银行的国家应尽快建立中央银行，中央银行应摆脱各国政府政治上的控制，实行稳定的金融政策”。美国经济 1933 年以来之所以一直能够保持稳定持续增长，没有出现大的动荡，中央银行功不可没。格林斯潘担任美联储主席期间，其对美国乃至世界经济的影响甚至要超过美国改革开放后，中国人民银行逐步取得了一定的独立性，可以相对独立地运用货币政策工具，为中国经济保持持续高速增长的同时避免陷于通货膨胀的困境立下了汗马功劳。但其在宪法中意外地缺位，这与其现有法律地位是不相称的。最近有报道称新一轮金融体制改革有可能建立构建“超级央行”， 进一步提高其法律地位。[1]如此， 解决人民银行的宪法地位就更为迫切。本文试图通过考察中央银行功能流变，比较各国中央银行的宪法地位，寻找中国人民银行的入宪路径。
    一、中央银行的功能流变与权力特性
    (一) 中央银行的功能流变
    历史上，中央银行一开始大都以私有银行和股份银行的形式出现，其最初设立功能是为战争进行融资，扮演着类似政府银行的角色，但是同时，它们也承担着商业银行部分职能。之后，这些私有银行和股份银行演变成了公共机构，当然，也有部分中央银行自始以公共机构的形式出现。[2]但严格来讲，现代中央银行的出现是根源于早期商业银行自主发行货币、独立开展贷款和结算等业务与日益复杂的经济形势之间的内在矛盾。早期商业银行各自都有独立的货币发行权，因而市场上流通着各式各样的货币，随着市场的日渐成熟，市场交易逐渐丰富起来，不同样式的货币构成了商品或服务从“地区性贸易”走向“远途贸易” [3]的巨大障碍。并且，随着银行的不断增加，市场上的货币也随之膨胀，导致货币严重过剩。亚当·斯密对此解释道: “如果所有银行都理解而且注意本身的利益，流通界就不至于纸币过剩。不幸的是，所有银行未必都理解本身的利益。流通界纸币过剩的现象就常常发生了。” {1}(P. 277) 另外，由于各商业银行都是独立发放贷款，当接收的存款被大量用于放贷，尤其是用于长期贷款时就会产生很大的金融风险，由于银行是负债经营，银行的倒闭往往会造成巨大的社会混乱。由此，成立一个统一的中央银行，由其统一发放货币，行使货币发行权，承担商业银行最后贷款人角色，帮助和拯救中小银行，成为社会经济发展的第一需求。中央银行成为“信用制度的枢纽” {2}(P. 648) ，中央银行最初的功能主要是维护银行信用，维持金融秩序，主要表现为集中统一行使货币发行权，实际上充当着行业公会的作用。
    市场经济的进一步发展，其自身蕴含的内在缺陷逐渐暴露出来，国家对经济的调节也从理论走向了实践。中央银行成为国家调节经济的重要机构，并主要承担金融调控职能和金融监管职能。中央银行从行业公会职能承担者上升到国家宏观调控职能承担者，地位发生了根本转变。一方面，中央银行要通过制定和实施货币政策，运用存款准备金制度、再贴现制度、 公开市场业务制度等货币政策工具，对整个市场进行有目的的调节和控制，其主要调控对象是货币供应量和市场利率水平。另一方面，中央银行要实行金融监管，维护国家金融体系的稳定。到现代，不少国家把金融监管职能从央行分离出来，成立专门的金融监管机构。但 2008 年的金融危机似乎又扭转了这一趋势。2010 年 6 月，英国宣布 1998 年设立的独立于央行的金融服务局，将监管职能收归英格兰银行; 2012 年 6 月，欧盟首次赋予了欧洲央行监管权力{3} 。当然，中央银行作为金融体系的重要组成部分，也承担着一定的金融服务职能。例如，代理国库、 代理发行政府债券、 搜集整理国民经济信息数据等。总而言之， 现代中央银行的主要功能在于调控、 监管、 服务，可以说中央银行制度就是政府调控市场的结果。
    如果说“一部中央银行史，首先是一部货币发行权逐渐走向集中、垄断和独占的历史”[4]，那么其次则是一部金融调控权逐渐生成并走向成熟的历史。
    (二) 中央银行及其权力的独立性与非行政性
    在自由市场的发展历程中，周期性通货膨胀反复出现，银行倒闭事件也经常发生，深刻影响着金融体系乃至整个经济体系的稳定，为保障货币稳定，中央银行对“独立性”的要求逐渐强烈。尤其是一战后，许多国家出现了恶性通货膨胀，1920 年布鲁塞尔国际金融会议专门作出决议，指出中央银行， 尤其是发钞银行，必须不受政治压力，应仅依据审慎的金融路线而行动。此后至大萧条的发生，中央银行一直以追求独立性为特征。[5] 以独立性为建构方向的中央银行在实践中也的确受到了良好的成效。“实证研究表明，不论在发达国家、发展中国家还是转型经济国家，中央银行独立性指数与通货膨胀率之间普遍存在负相关关系”。 [6] 从发达国家的经验来看，“在德国、美国、 瑞士等国，货币政策的大部分职能交给独立于政府的中央银行来履行，而具有独立性的中央银行往往被看做是‘非政治的’和技术性的机构” {4} ，有学者在研究德国中央银行时对其独立性带来的效应就给予了正面评价，指出“德意志联邦银行是欧洲最具独立性的中央银行，它的有效运作是德国取得长期繁荣稳定的保障” [7]。
    如前所述，中央银行最初的角色仅仅相当于行业公会: 维护银行业内正常的竞争秩序，保护、拯救弱小银行使其免于倒闭，并不是国家机关，也不承担调控整个市场的大任。随着制度的不断演变，中央银行为挽救危机银行而设立的法定存款准备金制度、再贴现制度等机制被发现对市场冷热有明显的刺激作用，遂逐步上升为国家调控市场货币供应量的手段，中央银行也从一个从事货币发行、保护弱小银行的最后贷款人演变为调控整个市场的宏观调控者，其权力远远超越于行业公会，超越于普通行政机构，并独立于政府。由此可见，中央银行自始就不是一个行政机构，至今也没有完整地纳入到政府体系之中。
    如果中央银行不属于传统的行政机关，那么它又该归入何处? 经典意义上的权力分类都采纳孟德斯鸠的三权分立学说，即立法权、行政权、 司法权相互独立，相互制衡。这种权力分类理论的依据是把一项公共事务分为决策、执行到裁决三个运行阶段，应当说非常周延，基本上将所有权力都涵盖其中。因而孟德斯鸠的理论不仅为长期研究政治哲学、法哲学的人所津津乐道，也为初涉权力理论的人不假思索地欣然接受。然而，理论的周延却最终被实践的创新所打破。1887 年，在人民党主义的推动下，美国国会颁布《州际商业法》，设立了州际商业委员会，赋予其对铁路运输价格进行管制的权力，限制铁路所有者对农产品运输的价格歧视行为。这个机构独立于总统，具有制定运输政策和决定运输价格的权力，具有执行该政策的行政权，还具有裁决由此而引起的争端的司法权{5} 。州际商业委员会的出现一定程度上动摇了孟德斯鸠权力分类理论的合理性，也打破了政府不干预私人事务的自由市场逻辑。1913 年《美联储法案》通过，美联储随之成立。美联储是美国的中央银行，采用的也是三权一体化模式。对此，运用孟德斯鸠的三权分立理论难以解释，有学者试图通过“将重心由静态的‘权力’转移到动态的政治行动”来对三权分立理论予以改造，认为这样“中央银行等不能被纳入三权分立理论的相当独立的机构也可以被纳入新的理论中了” {6} 。这种学术努力虽然具有一定创新意义，但却没有在规范层面真正解决中央银行权力属性问题。弗里德曼曾把中央银行的权力看作立法、行政、 司法之外的第四种权力。[8]笔者也曾专门撰文对这种新的权力现象进行了总结， 并从经济法的研究进路将其概况为“国家调节权” {7} 。经由历史溯源可以发现，自由经济体制下的行政管理是较少干预私人事务的，政府被认为是“守夜人”。当市场经济从自由阶段发展到社会阶段后，出现了市场无法解决的缺陷，需要国家来干预、调控，这种国家调节经济的权力无法归入到传统的行政权当中，属于第四种权力。其中最为典型、最有代表性的现象就是独立的中央银行的出现。
    1990 年，美国哈佛大学的学者利用实证方法， 对中央银行独立性程度与经济发展的关系进行了研究，提出了哈佛报告。报告认为，中央银行的独立程度与经济的良性发展之间具有正相关关系，只有保持中央银行高度的独立性，才能在低通货膨胀的条件下，实现适度的经济增长和低的失业率{8} 。总之，保持中央银行独立的法律地位，是市场经济经过不断进化而产生的一项制度文明。把中央银行置于现有的权力架构体系之外，是保障其独立性的重要创新，使其得以摆脱纷繁复杂的权力干预，超然地履行货币政策，保障金融市场的稳定运行。
    独立于行政之外的中央银行可以有效抑制执政者为追求任期内政绩而滥发货币的冲动。早在 19世纪，英国古典经济学家大卫·李嘉图指出: “如果政府想要钱，就有义务通过合法方式获得，如通过征税、 发行及出售国库券、 投资贷款或从国内众多银行中的任一家借款; 但在任何情况下都不应允许其从拥有创造货币权力的机构中筹得。” [9]然而，通常情况下， 政府及政府首脑为了赢得更多的选票， 追求高就业率及高增长率，向市场投放大量货币成为一种天然冲动。然而，稍有经济学常识的人都会明白，货币大量投放市场将会导致严重的通货膨胀，长远来看，人均实际购买力将会不断下降，最终导致严重的经济危机。如果中央银行像其他政府部门一样，完全受命于政府，执政者基于政绩驱动必然会想尽一切办法逼迫央行尽量多地投放货币。至于是否会出现经济危机，政府首脑一般不太关心: 一是因为其自信会有解决办法; 二是因为是否真的出现并不确定; 三是因为市场有滞后性，他相信不会在其任期内出现经济危机，至于其任期后是否“洪水滔天”他概不关心。尤其是现代政府普遍实行任期制，加剧了政府首脑的短期货币冲动。我国人民银行分支行归地方政府管辖时期，就普遍存在受地方政府压力而多发货币的现象。所以，经济增长与货币稳定(物价稳定) 之间经常存在激烈冲突。要想保持货币稳定，使中央银行能够有节制地发行货币，就必须使其摆脱政府的控制，保持独立性，不受经济增长目标的左右。弗里德曼亦主张通过制定一部具有“刚性”约束力的“货币宪法”来规范约束具有通胀嗜好的货币当局。[10]所以，独立的中央银行有着重要的控权功能，它有效控制了政府的经济权力，控制执政者为追求个人政绩滥发货币的冲动。谈到控权，学界只知孟德斯鸠的三权分立，却不知中央银行货币发行权对政府经济发展权的控制。自从美联储产生以后，美国就经常出现联邦储备委员会主席和总统“唱对台戏”的情形。1987 年里根总统提名格林斯潘担任美联储主席，但格林斯潘上任后却并没有投桃报李，反而反里根的经济刺激政策而行之，将联邦利率提高了 0． 5 个百分点。类似的故事在老布什、克林顿、 小布什时期均发生过。
        
    1992年老布什在大选中因没能履行经济承诺输给克林顿时，就曾将这个罪责归因给格林斯潘。如果不是当时他坚持实行上调利率措施，美国国内的失业率和经济指标会更好看。“我再次任命了他，可他让我失望了。” {9}
    尽管，美国宪法及其修正案并没有对美联储做出专门规定，但《联邦储备法》却对其独立性做了巧妙而有效的安排，如中央银行直接向国会负责，而不需要听命于内阁或财政部。在人事制度上，美国总统有权任命美联储主席，但是没有权力罢免他。联储主席的任期可以比总统长得多。《联邦储备法》以法律形式赋予了中央银行在决定和执行货币政策方面的独立性。 [11] 中央银行因此成为独立于总统的第四部门，中央银行调节市场的权力成为最为典型的第四种权力。[12]
    二、中央银行宪法性地位的比较分析
    随着中央银行功能的演变及其对独立性要求的提高，有必要在制度上检视其宪法性地位的存在情况。宪法并不单纯指向冠之以“宪法”的法律文本， 如果某一法律文件(charta)构成一个国家法制体系的基础，体现了法律体系建构中核心的价值判断和政治抉择，由于该法律在法律体制中处于最重要的(magna) 地位，因此就可以被界定为某种意义上的“magna charta” (宪章 /宪法) {10} 。因此，中央银行宪法性地位的可能由宪法来确认，也可能由其他宪法性法律来确认。
    (一) 由宪法确认中央银行的地位
    不少颁布成为宪法的国家都在宪法中对中央银行及其权力、地位进行了相关规定。对中央银行宪法地位的分析，一方面可以从形式上进行观察，即分析中央银行在宪法体例上所处的位置，另一方面可以从实质上进行观察，即分析宪法对中央银行在权力、性质、 运作等方面的实体性规定。
    1． 智利中央银行
    智利中央银行(The Central Bank of Chile) 系根据 1925 年 8 月 21 日的 486 号法令而创立的，是当年政府委任的一个顾问团所提出的、 重建智利货币金融体系的四项计划之一。 [13] 《智利共和国政治宪法》[14]第十二章对中央银行进行了专门规定。该法第 97 条规定，设立一个自治的、财政自主的技术性机构，称中央银行。但有关中央银行的体制、组织形式、 职能和权限范围等却并没有在宪法当中予以明确， 而是由其《中央银行基本法》 进行规定。迄今为止，智利相继出台了四部《中央银行基本法》 ， 中央银行的自主性地位逐步增强。从智利宪法的体例上来看，中央银行是与政府、 国会、 共和国审计署、 国防委员会、宪法法院等进行并列安排的，虽然这并不足以说明其与政府、 国会等地位等同， 但至少可以说明中央银行并不是政府的职能部门，也不是国会的下属机构，而是一个基于“技术性”需要进而获得自治性与自主性需要的独立机构。
    2． 斯洛文尼亚中央银行
    《斯洛文尼亚共和国宪法》也没有将中央银行同国民议会、国务委员会、 共和国总统、 政府等一道在“国家制度” 中进行规定，而是被涵盖在“公共财政” 一章当中。从已经检索到的世界各国有关中央银行规定的宪法文本来看，《斯洛文尼亚共和国宪法》的规定是最为简洁和最为典型的。该宪法在第 152 条分三款对中央银行进行了规定: 斯洛文尼亚设中央银行。中央银行在业务活动中是独立的，直接对国民议会负责。中央银行由法律设立。中央银行行长由国民议会任命。斯洛文坦尼亚中央银行的宪法性地位可以从三个角度来解读: 其一，从宪法体例安排来看，中央银行与总统、政府乃至议会等国家机构不在同一序列当中，而是与税收、预算、 审计署等归入“公共财政” 章节之中， 说明中央银行具有特殊的宪法地位，并呈现出一定的技术性; 其二，从活动方式来看，中央银行独立活动，只对国民议会负责，而不是对总统负责，保障其不受总统控制; 其三，从人事任命来看，中央银行行长由国民议会任命，国民议会是国家最高权力机关，由国民议会行使人事任命权，既可以保障中央银行的独立性，又能对其形成适当的限制。斯洛文尼亚中央银行在宪法上的独立性在其中央银行法中得到了进一步发展，“2006 年 3 月 30日，斯洛文尼亚议会通过中央银行法修改案，使国内法与欧共体协议一致，并从制度独立和人员人身独立两方面保证斯洛文尼亚中央银行的独立性，促其融入欧洲中央银行体系。” {11}
    3． 匈牙利国家银行
    《匈牙利共和国宪法》第 32 条 D 第 1 款规定，匈牙利国家银行的任务是按照特别法律规定的方式发放合法的支付手段，保护国家支付手段，保护国家支付手段的价值稳定性，调节货币流通。该款既阐明了匈牙利国家银行的基本职能，也表明其即为本国中央银行。从宪法文本的体例来看，匈牙利国家银行与斯洛文尼亚中央银行比较类似，都是与审计署一起被专章规定。《匈牙利共和国宪法》中的国家机构都是分章设立，设置在国家银行之前的机构为国会、共和国总统、 宪法法院，政府、 法院、 检察院等置于国家银行之后，因此，匈牙利国家银行的地位是相对较高的，而且不受政府影响。从人事任命权来看，匈牙利国家银行行长由共和国总统任命，任期 6 年。共和国总统是国家元首，而不是政府首脑，因此，由共和国总统任命所呈现出来的独立性虽不如由国会任命强，但也能保证中央银行与政府之间必要的距离。此外，匈牙利国家银行行长就银行的活动要每年向国会作出报告。
    4． 秘鲁中央储备银行
    秘鲁中央储备银行在《秘鲁共和国宪法》当中规定得比较详细。从宪法体例来看，秘鲁中央储备银行是规定在“经济制度”一章之中， 在所有国家机构之前， 其地位可见一斑。从笔者查阅到的宪法文本来看，《秘鲁共和国宪法》是世界上惟一一部对中央银行的机构性质进行了规定的宪法，该法第 149 条第 1 款规定，秘鲁中央储备银行是在法律范围内享有自主权的公法法人。将中央银行定位为“有自主权的公法法人”，使其和通常的行政机关区别开来。法国 1996 年依法设立的金融市场委员会和法国的中央银行也具有类似的性质{12} 。虽然秘鲁中央储备银行在宪法当中位居行政权力机构之前，并且享受“有自主权的公法法人”的盛名，但在人事任命方面相比匈牙利国家银行而言，所受到的来自行政部门的制约却更强。根据宪法规定，秘鲁中央银行采取的是董事会管理制，董事会共由 7 名成员组成。其中4 名成员(包括行长，行长还需参议院批准) 由行政权力机构任命，另外 3 名成员由参议院任命。
    (二) 由宪法性法律来确认中央银行地位
    1． 瑞典: 《政府组织法》
    尽管瑞典早已实行君主立宪政体，但迄今没有一个名为宪法的文件，其基本法是由《政府组织法》《王位继承法》《出版自由法》 《议会法》 组成， 有关中央银行的规定被纳入《政府组织法》 。然该法并未明确指出瑞典银行即瑞典的中央银行，但通过第 12 条和 13 条对瑞典银行的地位和权力的规定不难得出这一结论。根据该法，瑞典银行是议会的下属机构，拥有货币发行的垄断权。从瑞典银行的具体管理上来看，议会与政府存在着一定的牵制。根据法律规定，瑞典银行由 7 名代表组成的董事会进行管理，其中 1 名代表及其代理人由内阁任命，任期 3 年，其余 6 名代表由议会选举产生，并由内阁所任命的代表担任董事长。议会与政府的这种相互牵制也给瑞典银行的定位带来了一定的困扰。一方面，在法律上瑞典银行是议会的下属机构，应当接受议会的监督或领导，但另一方面， 其董事长又是由内阁任命的代表担任，并且瑞典银行的地位是经由《政府组织法》而确立， 将其定位为政府组织似乎也名正言顺。产生这一问题的根源可能是因为瑞典没有单独的宪法，在目前的四部宪法性文件当中，由《政府组织法》来规定中央银行有关事项也是无奈之举。这也给我们一个重要启示，在有成文宪法的国家，最好在宪法当中规定中央银行的地位。
    2． 德国: 《德意志联邦银行法》
    德国中央银行因为第一次和第二次世界大战被迫成为政府筹措战争款的工具，独立性丧失殆尽，战后引发严重的通货膨胀，银行及货币体系完全崩溃，教训惨重。战后，联邦德国《基本法》明确规定: 联邦政府应当建立一个独立的中央银行。后来的修正案更详细: “联邦应设置一货币及发行币券之银行为联邦银行。其权限与任务于欧洲联合之范围内，得托付于具独立性，且以确保价格稳定为其优先目标之欧洲中央银行。” 1957 年德国颁布了《联邦银行法》， 建立了统一的联邦银行。该法第 2 条的规定:“德意志联邦银行是公法意义上的联邦法人组织。……它位于莱茵河畔的法兰克福。” 将其定位为联邦法人组织，就赋予了其一定的独立地位，而将其总部规定在法兰克福，“远离政治中心(统一前的波恩和统一后的柏林) ，也发出了其独立决策的明确信号” {4} 。在人事任命权上，联邦银行行长、 副行长以及执行理事会的其他成员虽皆由联邦政府提名、 联邦共和国总统任命，但联邦政府在提名前须征求中央银行理事会的意见。同时，该法第 12 条对联邦银行与联邦政府之间的关系作了专门规定: “联邦银行在行使本法授予的权力时，可以不接受联邦政府的指示。” 虽然《德意志联邦银行法》 还规定联邦银行应支持联邦政府的一般经济政策，“但是在各种经济政策的决策者之间的相互影响中，联邦银行必须将保卫货币视为其首要任务” {13}，“在某些情况下为了遏制通货膨胀还会牺牲政府的经济政策目标” [15]。例如，1966 年，面对失业率的提高和经济增长率的下降，路德维希·艾哈德(Ludwig Erhard) 总理要求联邦银行放松利率管制，但联邦银行抵制了来自艾哈德总理的压力，在很大程度上削弱了艾哈德政府的控制力。 [16] 德国拥有世界上独立性最强的中央银行。
    3． 美国: 从 1913 年《美联储法案》 到 1935 年《银行法》
    美国建国之初，国父们就讨论了建立中央银行的问题。“汉密尔顿从英格兰银行的经验中看到，如果说财政收入是国家的血液，中央银行就是使这些血液得以循环流通、滋养整个国家肌体的血管” {14} ，他于 1790 年 12 月 14 日向众议院递交了“关于国家银行的报告”， 详细论述了设立中央银行的必要性。
    但由于美国宪法中没有明确规定可以设立中央银行，汉密尔顿的这一建议能否在宪法上得到合理解释争论十分激烈，虽然这一建议在众议院遭到激烈反对，所幸最终还是得以通过。此后华盛顿总统又征求了国务卿杰弗逊、财政部长汉密尔顿和司法部长爱德蒙·兰道夫的宪法意见，并最终采纳了汉密尔顿的意见，签署了设立第一美国银行的法律。汉密尔顿认为“包含在一部宪法中的权力，尤其是那些事关一国事务之一般行政管理的那些权力，诸如涉及财政金融、贸易、 国防等等的权力， 都应当得到宽泛的解释，以促进公共福祉” [17]。可见，美国早期中央银行并没有在宪法中得到规定，其在宪法中的地位也存有争议。如今，美国的中央银行已经发展成一个中央银行体系，即美国联邦储备体系。美国联邦储备体系是根据 1913 年《美联储法案》建立起来的。但真正使美联储具备超脱、独立地位的是 1935 年的《银行法》。该法案针对联邦储备体系与联邦政府之间的关系作出了两个重要修改: 其一，在人员结构方面，财政部长和货币监督局长不再担任联邦储备委员会的委员，使联邦储备委员会在政策选择和决策方面摆脱财政部的影响和控制; 其二，在任期方面，将联邦储备委员会理事的任期由以前的 10 年延长为 14年，每两年改派一人，
        
    这样，就可以避免总统直接操纵联邦储备委员会。[18] 此后，美国联邦储备体系的独立性也日渐增强，1951 年达成的《美国联邦储备——国库部门的协议》真正使美联储赢得独立制定利率政策权力，“美联储事实上已成为立法、行政和司法之外的美国第四大政府部门” {15} 。作为普通法国家的代表，美国联邦储备体系的宪法地位并不是一蹴而就的，而是经过漫长的历史发展与多方力量的博弈而逐渐生成的。
    三、处于宪法真空的中国人民银行
    (一) 中国人民银行的地位变迁
    自 1948 年起，中国人民银行的称谓一直沿用至今，但其职责与功能却已发生根本变化，这既是经济体制不断改革的结果，也是人们对中央银行认识不断深化的结果。中国人民银行在改革的历程中，其业务被不断剥离，独立性和专业性不断增强。中央银行业务与商业银行业务分离、货币政策职能与金融监管职能的分离是其地位和职能的两大转变。
    中国人民银行成立之初，根据《中央人民政府组织法》的规定， 其属于政务院的直属部门， 接受财政经济委员会指导，履行国家银行的职能。1962 年中共中央、国务院发出《关于改变中国人民银行在国家组织中地位的通知》，规定中国人民银行由国务院直属机构改为同国务院所属部、委居于同样的地位。文革期间，国家的经济职能严重缩水，1969 年经财政部军管会和中国人民银行军代表请示，国务院批准，财政部、中国人民银行于 7 月底合署办公。人民银行实际上成为财政部的一个司局级单位。改革开放以后，1978 年中国人民银行从财政部分离出来，单独成为一个部、委级机构。1983 年是一个重要的分水岭，中国人民银行向真正的中央银行迈出了重要一步，普通银行业务被彻底剥离。事实上在此前就有诸多业务被逐步分离出来。随着证监会、银监会、 保监会等专业金融监管机构的相继成立， 金融监管职能亦被逐步从中国人民银行剥离出去。中国人民银行演变成为专司货币政策的宏观调控机构。1995年通过的《中国人民银行法》首次以法律的形式将人民银行的中央银行地位确定下来，并且赋予其相对独立性。
    中国人民银行超乎意料地顺利取得独立性，超乎意料地取得超越于一般部、委的地位， 但也却超乎意外地在宪法中缺位。世界各国有不少国家并没有在宪法中规定直接对中央银行作出规定，但是晚近宪法倾向于对中央银行作出规定。如 1949 年德国基本法规定: “联邦建立一个货币发行银行作为联邦银行。” 1992 年的《马斯特里赫特条约》对欧洲中央银行做了更详细的规定。如前所述，世界上还有瑞典、匈牙利、 斯洛文尼亚、 智利、 秘鲁、 格鲁吉亚等国在宪法中明确规定了中央银行的地位。
    (二) 中国人民银行的独立性
    1995 年通过的《中华人民共和国中国人民银行法》 无疑是金融法制建设的重要里程碑。尽管中国人民银行远没有取得德国联邦银行、美联储那样超然的独立地位，但仍然取得了如前所述的相对独立地位，特别是中国人民银行各级分行已完全独立与地方政府，完全不受地方政府干扰，这在我们这样一个政府权力集中的单一制国家非常难能可贵。这一独立性是人民银行有效调控货币供应量的重要保障，也是中国经济能够高速增长，幸免于金融危机的根本原因。 [19] 2015 年的股市可谓跌宕起伏，惊心动魄，“在数月来的股市下跌当中，被股民称为‘央妈’的中国人民银行有着举足轻重的作用，今年来前后四次‘双降’，分别在 4 月、 5 月、 6 月和 8 月，每次都激起一轮公众讨论。” [20]中国人民银行作为宏观调控的重要部门，能够对股市施以援手也离不开其独立性的特征。
    中国人民银行独立性主要表现在四个方面。首先，《中国人民银行法》第 3 条规定，中国人民银行的货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。中国人民银行的根本职能是保持币值稳定，它和政府基本职能——经济增长有所不同，有时甚至是相左的。例如，当中国人民银行为了防止通货膨胀，会适当减少市场货币流通量，而政府为了保持经济增长可能会要求增加货币供应。当然，中央银行的独立性正是来自于它的职能与政府的显著区别。第二，《中国人民银行法》明确规定， 中国人民银行依法独立执行货币政策，不受地方政府、 各级政府部门、 社会团体和个人的干涉。为了保障独立性，中国人民银行分行不按行政区划设立，而是按经济发展的需要设立了九大分行，有效阻隔了地方政府权力的干扰。中国人民银行是中国率先取得地方独立性的政府机构，对中国经济体制改革乃至政治体制改革都具有非常好的示范作用，随后，产品质量监管部门、工商行政管理部门都效仿其独立于地方政府，在省级政府以下实行垂直领导。第三，中国人民银行相对独立于国务院，有较大的独立决策权。在众多货币政策职责中，中国人民银行只有四项事务没有直接决策权。根据人民银行法第 5 条规定，除了就年度货币供应量、利率、 汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定要报国务院批准以外，其他有关货币政策事项作出决定后，人民银行即可直接执行。中国人民银行直接决策权明显大于其他部委。第四，中国人民银行的地位高于一般部委，不仅要向国务院负责，还要向立法机构负责，每年要向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融业运行情况的工作报告。除了一府两院要向全国人民代表大会做工作报告外，现有法律只规定了人民银行一家国务院组成部门要向全国人民代表大会常务委员会提交工作报告，其他部委只向国务院负责。第五，在中国社会主义法律体系当中，对于一个机构专门制定一部法律，惟人民银行独享殊荣。这是由于人民银行的特殊地位和职能所决定的。
    中国人民银行的改革是走在其他政府机构改革前面的，超越了中国整体经济政治体制改革水平。在中国这种行政权力绝对的大一统体制下，中国人民银行能够取得相对独立性几乎是不可想象的，当然1993 年前后的房地产热导致受地方政府控制的银行信用几乎崩溃所带来的教训也给中央银行独立带来契机。
    (三) 宪法性规范的缺位
    和其他政府部门相比较，人民银行具有一定的独立性，法律地位较高。但奇怪得很，现有宪法对人民银行未作任何规定，更不要说体现其超然于国务院其他部门的法律地位。宪法第 86 条规定: “国务院由下列人员组成: 总理，副总理若干人，国务委员若干人，各部部长， 各委员会主任， 审计长， 秘书长。国务院实行总理负责制。各部、 各委员会实行部长、 主任负责制。 ” 根据这一规定， 国务院的组成人员里并不包括中国人民银行行长。1982 年 12 月公布施行的《中华人民共和国国务院组织法》第 2 条关于国务院组成的规定，和宪法第 86 条的规定完全一样，不包括人民银行。1982 年宪法颁布后，第六届全国人民代表大会第一次会议于 1983 年 6 月决定组成的国务院(第六届中华人民共和国中央人民政府) 部委中却又包括人民银行。毫无疑问，人民银行是国务院的组成部门，但却偏偏在宪法中缺位，对此可能的解释有以下几种:
    其一，人民银行在宪法中的缺位确属于一种立法缺陷。现行宪法和国务院组织法都是 1982 年制定的，在宪法起草时中国人民银行还是财政部的一个内设机构，地位不高， 没有引起足够重视。等到1982年宪法出台时，尽管人民银行已经成为国务院部、委级单位，立法者可能疏忽了这一问题。1982 年宪法在 1988 年、 1993 年、 1999 年与 2004 年修改时，也都没有人提到人民银行入宪问题。或许是人大代表们提出的宏大叙事掩盖了这一微小话题，但是整个人民银行系统，无论是实务界还是学界，都没有认识到人民银行在宪法中缺位，并且在四次修宪时都没有人提出，实在令人无法理解。
    其二，中国人民银行并非国务院组成部门，央行行长也并非国务院组成人员。从现有法律规定来看，确实没有一部法律明确规定中国人民银行为国务院组成部门。虽然《中国人民银行法》第 2 条规定，中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。但受国务院领导并不意味必然其属于国务院组成部门，从实践操作来看，央行行长乃国务院重要组成人员，并发挥着越来越重要的作用，将其排除在国务院之外似有不妥。1978 年以来，人民银行事实上一直属于国务院组成部门。1978 年宪法虽然没有规定国务院所属部门，即各部、各委员会的组织和地位，但第五届全国人民代表大会在组织国务院的时候，依然将中国人民银行纳入进去了{16}(P. 527 － 528) 。以后历届政府均把人民银行列为自己的组成成员。例如，2013 年 3 月 16 日，第十二届全国人民代表大会第一次会议在人民大会堂举行第六次全体会议，决定国务院副总理、国务委员、 各部部长、 各委员会主任、 中国人民银行行长、 审计长、 秘书长的人选。人民银行的国务院组成部门地位是无可争议的。
    其三，也许有人说，人民银行并列于国务院其他部、委， 被包含在“各部部长， 各委员会主任” 中， 没有必要单独列出来。对宪法的这一解释并不成立。首先， 如前所述， 人民银行具有相对独立性， 其法律地位要高于国务院的其他部、 委，不能被包含在“各部部长，各委员会主任” 中， 而应当单独列出， 甚至应排列在各部部长、 各委员会主任前面; 其次，按照这一理解，审计署也是和国务院其他组成部门并列的机构，没有必要单独列出，但宪法第 86 条单独列出了“审计长”。为什么“审计长”要单独列出? 理由在宪法第 91 条，审计署具有相对独立的法律地位，根据这条规定: “审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。” 而根据人民银行法的规定，人民银行的独立性比审计署更强，人民银行行长更应当在宪法第 86 条单独列出。另外，从各国关于中央银行与财政部等一般行政机关关系的制度设计来看，虽然中央银行的独立性强弱不一，但无不强调其特殊性，而非简单地将其视为普通的部、委。特别是在现代化、国际化经济社会，货币稳定无不成为现代国家的首要目标，金融制度安排在发达国家经济制度中的权重几乎已超半壁江山，中央银行的地位在不断增强。
    其四，可能是因为还没有成熟的修改意见。每一部法律的制定都会有不完美的地方，法律的修正也不能保证所有缺憾都得以弥补，1982 年以后宪法的四次修订都没有将人民银行纳入宪法当然有可能是因为当时的学者和立法者都没有意识到中国人民银行的宪法地位问题。但笔者更愿意相信，这种立法缺陷更有可能是由于学界没能就中国人民银行的宪法地位达成一致意见。理论界无法给立法者提供充分的入宪理由，考虑到宪法的根本法性质，立法者自然不敢轻举妄动。
    四、中国人民银行入宪路径选择
    宪法规范应被视为核心价值观的载体{17} ，中国人民银行在宪法文本中找不到自己的位置是一大制度缺陷，其独特与超然的法律地位需要得到宪法的明确认可，央行入宪无疑是我们在今后宪法修正当中所必须完成的紧迫任务。从其独立性考量，中国人民银行入宪有现实的和理想的两种路径选择。
    (一) 现实的路径
    人民银行入宪最为现实和直接的路径当然就是修改宪法，将人民银行行长写入宪法第 86 条。显然，因为人民银行需要写入宪法而单独对宪法进行一次修改是不太可能的。
        
    宪法修正往往需要首先通过其他相关宪法性法律的革新逐渐在民众当中形成普遍共识，奠定广泛的群众基础。因此，比较可行的办法是分两步走，先修改《国务院组织法》， 再在下次大规模修订宪法时确立人民银行的宪法地位。目前，立法机关正在着手准备修改《国务院组织法》， 新的《国务院组织法》 在规定国务院组成人员时应当单独列出“中国人民银行行长” 。宪法修订时应当在第 86条“各委员会主任”之后，“审计长”之前加入“中国人民银行行长”。十二届全国人大一次会议 2013 年 3 月 16 日召开第六次全体会议，决定国务院副总理、国务委员、 各部部长、 各委员会主任、 中国人民银行行长、 审计长、 秘书长的人选。从这个排序来看，中国人民银行行长是排在审计长之前的。在第 90 条之后加入一条: “中国人民银行是中华人民共和国的中央银行，在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务， 不受地方政府、 各级政府部门、 社会团体和个人干涉。 ” 从而在宪法上确立人民银行的独立性。
    (二) 理想的路径
    以上路径虽然可以解决人民银行的宪法地位问题，也在一定程度上保障了人民银行的独立性，但这一方案并没有彰显中央银行权力的本质，独立性依然不够，也面临着不久的将来继续被修改的问题。如果能够在解决人民银行无宪法地位问题的同时彻底赋予人民银行以独立地位，则是最为理想的选择，在国际上亦具有领先性。如前所述，智利宪法第 12 章专门规定中央银行，第 77 条规定: “设立一个自治的、财政自主的技术性机构，称中央银行。中央银行的体制、组织形式、 职能和权限范围由宪法组织法规定” 。这种路径的宗旨在于将人民银行置于现行的权力架构之外，由其承载一种全新的国家权力。
    由立法权、行政权、 司法权以及国家调节权构成的四权分立体系是我们在给中国人民银行进行理想的宪法定位时所坚守的立场。国家调节权虽然目前依然没有得到普遍的认可，有些反对的声音甚至认为，国家调节权与立法权、行政权、 司法权不是一个逻辑体系的概念，它不可能是与立法权、 行政权、 司法权并列的“第四种权力形态” {18} 。但从国内外的制度实践来看，“第四部门” 或“第四种权力” 正随着生产社会化过程中国家调节经济的需要而扮演着越来越重要的角色。法律的生命在于经验，而不在于逻辑。因而我们必须在一定程度上摒弃固有的权力划分逻辑，从现象学的角度首先承认这一崭新权力形态的存在，并在制度构建中努力将其纳入法治的轨道上来。从中央银行的职能来看，自其产生以来， 就担当着稳定金融，调控并稳定全国市场的重任，如果将其削足适履地纳入行政权的范畴，不仅会在理论上导致行政权概念的混乱，更会在实践中引发行政权力扩张的危险，最终会使得这种权力的傲慢祸及整个经济领域。相反，如果直面国家调节权的存在，并承认中央银行乃行使国家调节权的重要机构之一，不仅能够使权力理论回应现实需要，而且可以保持中央银行必备的独立地位，由其自主地调控经济，为中国经济稳健高速发展确立基本的货币宪法规则。 [21]
    在宪法文本中要将中央银行的上述地位体现出来是需要很大勇气的，但这种制度修正也将会带来令人满意的实践效果。现行宪法第三章分七节规定了我国的国家机构设置，在这些国家机构中，除人大、 政府(含自治机关) 、 法院和检察院这些传统的权力部门外， 还有一个比较特殊的国家机构， 即中央军事委员会，直接对全国人大及其常委会负责。这既给我们在宪法中安排中国人民银行的地位提供了范例，也给中国人民银行以独立地位跻身宪法之中提供了空间。参照智利宪法对中央银行的规定，中央银行与政府、国会、 共和国审计署、 国防委员会、 宪法法院等进行并列安排。中国人民银行作为中央国家机构，作为行使国家宏观调控权的主要部门，也可与国务院、中央军事委员会并列，共同纳入全国人大及其常委会的监督之下。由此，在宪法文本的设计上，应当在中央军事委员会之后增设一节，对中央银行进行规定，包括其职能、地位、 组织等方面，并在宪法第62 条中增加全国人大选举中央银行行长的权力，在第 63 条中增加全国人大罢免中央银行行长的权力。
    这一设想尽管偏理想化，但却肯定是中国人民银行的最高追求和最终归宿，而且这一制度安排在世界上也是领先的，有利于提高中国人民银行乃至整个中国的国际地位。借此次金融体制改革建超级央行的机会，通过努力争取，理想或许会成为现实。
    【作者简介】陈云良，中南大学法学院教授。
    出处：《政法论坛》2016年第4期