王刚：“金砖四国”金融监管架构的变迁与启示——中国金融监管框架重构研究（3）

    为了解金融危机之后金砖国家完善监管架构、加强金融监管、防范化解系统性风险的经验，国务院发展研究中心金融研究所自2014年底以来先后组织研究人员赴巴西、印度和俄罗斯进行专题调研，期间拜访了相关国家中央银行、金融监管机构和主要金融机构等。在此基础上，本文系统梳理了金融危机前后“金砖四国”巴西、印度、俄罗斯、南非金融监管架构的主要变迁及完善宏观审慎监管政策框架、丰富和创新监管政策工具的实践经验。本文认为，我国应从如下三个方面借鉴其他金砖国家的经验：一是应立足本国国情，完善宏观审慎政策框架；二是应加强宏观审慎政策与货币政策、财政政策的配合与协调；三是应加强市场行为监管，在行政执法层面落实金融消费者保护职责。
    金融危机前后“金砖四国”金融监管体制变迁
    （一）巴西
    实施新监管准则，提高监管有效性；运用宏观审慎政策工具管理流动性，防止信贷增长过快、资本流入过多带来的系统性风险；完善宏观审慎框架，加强货币政策与宏观审慎政策的协调与补充。
    1．危机前的金融监管体制。
    巴西金融监管体系的最高决策机构是国家货币理事会，成员机构包括巴西央行、证券交易委员会、私营保险监管局和补助养老金秘书处。巴西金融监管是以中央银行为主体的混业监管机制，只有证券交易所、保险和养老金机构等少数机构不受央行监管。这种监管机制使得巴西监管部门职能与责任明确，国家货币理事会层面的协调机制减少了监管部门之间沟通与协作、信息共享等方面的障碍。为履行银行监管职责，巴西央行在内部设立了专门的监管部门——监督管理局，该局由四个部门组成：现场检查部、非现场检查部、打击非法外汇交易和非法金融犯罪部、金融系统信息管理部，以此确保适度的分工与合作。
    2．危机后的金融监管改革举措。
    2008年全球金融危机爆发后，巴西经历了短暂而剧烈的经济波动和通货膨胀。到2011年，实体经济才出现反弹迹象，但通货膨胀仍较高。为此，巴西监管当局采取以下改革措施。
    （1）实施新监管准则，提高监管有效性。
    2013年3月1日，巴西央行公布了由国家货币理事会制定的关于巴塞尔协议III的实施细则，并于2013年10月1日起在巴西实施。与此同时，改进被监管机构的信息披露制度和公司治理，提高金融机构的透明度。同时加强对金融机构日常活动的评估与监测。
    （2）运用宏观审慎政策工具管理流动性，防止信贷增长过快、资本流入过多带来的系统性风险。
    一是采取反周期的存款准备金率调整信贷周期。在2008年金融危机发生之初，巴西央行降低准备金率以防金融系统的信贷萎缩，此后则数次提高准备金率防止信贷过快增长。
    二是自2010年12月对新增家庭贷款实施更严格的资本要求，主要集中在汽车信贷、扣除薪资贷款、个人信贷等。2011年11月，巴西央行调整汽车贷款的贷款价值比率，将信用卡最低还款比率从10％提高到15％，将消费者信用活动的金融交易税从1．5％提高到3％。
    （3）完善宏观审慎框架，加强货币政策与宏观审慎政策的协调与补充。
    在宏观审慎方面，巴西央行既是货币政策的实施主体，又是银行监管主体，拥有丰富的政策工具，在宏观审慎政策的实施中发挥了关键作用。2011年5月巴西央行内部成立金融稳定委员会，将宏观审慎政策职能更清晰地从货币政策中分离出来。该委员会负责监测系统性风险的来源、制定减缓风险的战略，在巴西央行内部协调各部门之间的职责。
    与此同时，将宏观审慎政策与货币政策结合使用，使之互为补充。金融危机后为有效控制家庭部门信贷的过快增长，从2010年上半年到2011年年中，巴西央行累计提高基准利率3．75个百分点，同时收紧存款准备金和资本充足率要求。有效的政策合作成功地实现了总需求管理，抑制了通胀压力。
    （二）俄罗斯
    成立统一的监管机构；强化监管当局对金融机构的风险监测能力；更加强调金融稳定目标。
    1．金融危机前的金融监管体制。
    前苏联解体后，俄罗斯不断强化中央银行的地位，银行体系监管权力主要集中于央行。1998年金融危机后，俄罗斯金融监管体制逐步建立和完善，形成央行、金融市场监督局、财政部等多家机构并存的监管体系。俄罗斯保险业由财政部内设机构保险厅负责监管，银行体系的监管权力集中于央行。证券业没有独立出来，对商业银行经营证券业务的监管由金融市场监督局和中央银行共同完成。
    分业、多头的监管模式导致监管机构职能重复、“政出多门”。由于俄罗斯金融政策制定权属于联邦政府和财政部，而监管权归于央行和金融市场监督局，导致各部门间的利益博弈从未中断。2003年以来，俄罗斯一直在推行统一金融监管的改革，但由于各监管主体的立场各异，改革一直未能顺利推进。
    2．金融危机后的金融监管改革。
    2008年全球金融危机造成俄罗斯金融业出现较大动荡。危机过后，俄罗斯痛定思痛，以强化统一监管、提高金融体系稳定性为出发点，对本国金融监管体系进行了重大调整。
    （1）成立统一的监管机构。
    2013年7月，普京总统批准法案，规定俄联邦金融市场监督局对证券市场、保险市场、交易所投资和养老金等领域的监管职责转移至央行，俄罗斯央行成立金融监管委员会行使上述职能。委员会成员在央行各部门负责人中产生。
    法案的实施标志着俄罗斯金融监管体制的重大变革。
    一是明确央行的统一监管者地位。除继续承担监管银行等信贷机构的职责外，俄央行将取代原金融市场监督局，对证券公司、保险公司、小金融组织、交易所和养老基金等几乎所有非信贷金融机构的经营活动实行全权统一监管。
    二是赋予俄央行更多职能。央行将接管财政部和联邦政府制定金融市场监管标准的部分权力，参与政府起草相关法律和监管规定的过程，同时承担政策制定和监督执行两项职能。
    三是出台配套调整措施。为配合央行新的监管地位，该行董事会成员由13人增至15人，行长和董事长任期由四年延长至五年。
    同时，由于央行职权范围扩大，提升原国家银行委员会的级别，并更名为国家金融委员会。在央行基础上成立统一的金融监管机构解决俄罗斯金融监管机构职能重复的问题，提高金融监管的稳定性和有效性，也表明俄罗斯金融监管体系正式由分业监管向混业统一监管转变。
    （2）强化监管当局对金融机构的风险监测能力。
    俄罗斯通过立法强化央行对金融机构信息的获取权力，确保各类信息数据的真实性，定期对各类风险进行压力测试和情景模拟，并建立危机早期预警系统。金融监管改革将金融政策制定和监督执行两项职能同归于俄央行，确立了其在金融市场上的权威地位，有利于金融政策的统一性和连贯性，避免政策执行中出现梗阻。
    （3）更加强调金融稳定目标。
    俄罗斯央行在危机后进一步强调金融机构不能以危害金融稳定为代价来获取商业利润。同时修订 《自然人银行存款保险法》，出台《支持金融体系补充措施法》，完善问题金融机构的退出机制，重点强调问题机构早期的资产保全能力，充分保护存款者和债权人的利益，确保国内金融机构的稳定。
    （三）印度
    加强对系统性风险的监测与预警，建立宏观审慎分析框架；强化金融监管协调，加大对系统重要性金融机构的监管力度；强化对综合经营和金融集团的监管。
    1．危机前的金融监管体系。
    印度实行分业经营和分业监管，印度储备银行作为中央银行主要负责制定和实施货币政策、管理外汇市场，同时对银行业实施监管。此外，证券交易委员会、保险监管和发展局分别负责对证券业和保险业实施监管。具体而言，印度储备银行主要负责监管全印度的银行体系，证券交易委员会主要负责包括银行在内的所有金融机构非传统型业务的监管，包括证券发行、政府债券交易、共同基金、信用卡业务及代理、金融担保等。
    2．危机后的金融监管改革。
    金融危机后，印度以加强宏观审慎监管为抓手，全面加强防范、控制系统性风险的制度建设。具体而言：
    （1）加强对系统性风险的监测与预警，建立宏观审慎分析框架。
    印度储备银行一方面通过建立宏观审慎政策框架，分析和监测经济和金融体系的系统性风险，并适时发出风险预警信号。扩大监管范围，提高监管标准。另一方面将不吸收存款的金融机构纳入金融监管范畴，防止监管套利。同时以实施巴塞尔III为突破口，提高监管要求，加强对银行资本数量和质量的监管。
    （2）强化金融监管协调，加大对系统重要性金融机构的监管力度。
    为加强监管协调，危机后印度政府成立“金融稳定与发展局”，位列于印度储备银行、证券交易委员会和发展局之上，以加强监管部门的协调与合作，监管系统重要性金融机构。其主要职能包括监管大型金融集团、实施宏观审慎监管、加强内部监管合作、普及金融知识和制定金融扩展计划等。金融稳定与发展局通过设立专门委员会建立工作机制，由印度储备银行行长负责，讨论和决定关于金融部门发展和稳定的相关事宜，协调部门间监管事项。
    （3）强化对综合经营和金融集团的监管。
    2013年3月，印度各监管机构包括印度储备银行、证监会、保险监管及发展局、养老监督及发展局签订了金融集团监管合作谅解备忘录，加强对金融集团监管的协调。
    （四）南非
    确保金融稳定；建立“双峰”监管模式；加强消费者保护和市场行为监管。
    1．危机前的金融监管体制。
    金融危机之前，南非央行储备银行和金融服务理事会是两个主要的监管主体，储备银行下属的银行监管部负责吸收存款银行部门的监管，非银行金融机构则由金融服务理事会负责监管，但金融服务理事会同时要向财政部负责，监管权相对分散。信用领域由国家信用监管局负责管理，处理消费者信用公平交易与评估、消费者保护和信用行业公平竞争等事项。总体上南非金融监管体系没有统一协调机构。
    2．危机后的金融监管改革。
    （1）确保金融稳定。
    宏观审慎监管成为危机后南非体系监管的基础和未来改革方向。2011年起，南非监管当局推行了如下改革。
    一是成立金融稳定监督委员会，成员包括南非储备银行、金融服务理事会和财政部，由财政部长负责。
    二是成立金融监管委员会，该委员会在立法、执法和市场行为方面为各监管机构提供部门间的协调。它也包含相关的标准制定机构，如独立的审计监管理事会。
        
    金融监管委员会并不参与监管机构的日常工作，委员会每年至少召集1—2次会议。金融监管委员会下各监管机构仍独立运行。
    三是改进银行和金融危机救助框架。改进部门间的协调，财政部和储备银行已经完成了对危机应急框架的综合评估方案。
    （2）建立“双峰”监管模式。
    2011年，南非央行宣布，将仿照英国，在未来三年内将金融监管模式转为 “双峰”监管。在该模式下，金融监管的目标包括：监管协调、审慎监管和市场行为监管。金融监管委员会由金融监管机构、非金融监管机构的负责人和其他利益相关者组成，确保金融监管的整体协调，是解决审慎监管和市场行为监管之间冲突的正式渠道。金融稳定监督委员会由南非央行、金融服务理事会和财政部组成，协调金融稳定事项并努力减少风险。南非央行负责宏观审慎监管，财政部、金融服务理事会和国家信用监管局则负责微观方面的监管和消费者保护。
    （3）加强消费者保护和市场行为监管。
    一是在金融服务理事会中成立零售银行服务市场行为的监管机构。该监管机构的工作主要集中在市场结构和银行成本的事项，并与国家信用监管局紧密合作，两者在管理信贷扩张中作用互补。
    二是主动实施全面的 《公平对待消费者倡议》，该倡议清晰阐明了市场行为监管的原则，确保金融业消费者保护的标准不变。同时还强调养老基金的监管要考虑保险消费者尤其是脆弱的老年人群在退休后的财务窘境，便利养老基金的投资渠道，消除系统性风险。
    启示与借鉴
    立足本国国情，完善金融监管制度框架；宏观审慎政策应与货币政策、财政政策加强协调；加强市场行为监管，落实金融消费者保护。
    （一）立足本国国情，完善金融监管制度框架
    金融危机后 “金砖四国”顺应国际潮流，普遍采取措施，立足本国国情，从防范控制系统性风险的需要出发完善本国金融监管制度框架。俄罗斯将金融监管权力集中于央行，形成了混业统一监管模式。南非借鉴英联邦国家经验，采用“双峰”监管模式。巴西、印度则沿用原有的混业监管模式，在此基础上完善本国系统性风险防范、控制机制。在宏观审慎监管方面，“金砖四国”普遍完善了组织框架，加强了央行内部以及跨部门的沟通与协调。巴西和俄罗斯采用了央行内部设立金融稳定委员会的模式，加强作为宏观审慎政策实施主体——央行内部的沟通与协调。印度成立金融稳定与发展局，南非建立金融稳定监督委员会，加强跨部门协调与合作。
    总的看来，一国所采用的金融监管模式与其所处的政治、经济、社会环境关系密切。金融监管模式要有适应性，能够根据本国金融体系的发展水平、结构变化和风险变迁动态演进，在有效捕捉风险的前提下与时俱进地配置监管资源。在当前监管模式呈现多元化格局的情况下，需要深入分析各国金融监管改革的相关背景，立足我国国情，准确把握近年来我国金融体系发展、演变特征和系统性金融风险的变化规律，充分论证、权衡利弊，积极稳妥地推进金融监管体制改革。
    （二）宏观审慎政策应与货币政策、财政政策加强协调
    巴西在2010—2011年间运用宏观审慎政策和货币政策，成功地实现了总需求管理，抑制了通胀压力。这一事实印证了宏观审慎政策应与宏观经济政策加强协调的必要性。宏观审慎政策与货币政策、财政政策既有联系，又有区别。前者关注系统层面的金融机构、金融市场及其交易活动，其目标是在综合考虑宏微观经济形势的前提下来确定金融机构和市场的交易规则，以此防范和控制系统性风险；而后者更关注通过“汲水”型的政策调控引导公众的预期和信心发生变化，以此平衡总需求和总供给两个方面，防止经济大起大落。宏观审慎政策的提出，拓宽了政策制定者的视野，由以往的紧缩性、扩张性的货币政策、财政政策4种政策搭配组合拓展到财政政策、货币政策、宏观审慎政策动态搭配的9种政策，丰富了宏观调控政策工具箱，扩宽了宏观调控政策的回旋余地。
    因此，宏观审慎、货币政策和财政政策虽分属于不同的政策框架，具有不同的政策目标和政策工具，但是紧密联系，而且互动性极强。一方面，恰当地运用宏观审慎政策并发挥其结构性调节优势，可以减少货币政策对金融稳定的负面作用，并通过缓解单纯使用货币政策造成的困境，为货币政策的总量调节创造更多的操作空间。另一方面，财政稳健性可能对宏观审慎政策的作用空间产生显著影响，制定宏观审慎政策时，需要预判未来财政政策的变化。关键是要准确把握不同政策范畴之下不同政策工具的传导机制与相互影响，在此基础上根据本国当前经济、金融体系的实际状况相机抉择，加强协调。
    （三）加强市场行为监管，落实金融消费者保护
    金融消费者是金融市场的关键主体，失去其参与金融市场便无从发展。同时在交易过程中，金融消费者也最容易因信息不透明、市场操纵、欺诈等活动而成为牺牲品，因此需要一国金融立法和监管体系做出更具针对性和倾斜性的保护安排。危机后加强金融消费者保护已经成为国际金融监管体系改革的重要趋势。美国国会于2009年通过 《金融消费者保护机构法案》，2010年根据前述法律成立了专门保护消费者权益的独立的消费金融保护机构——金融消费者保护局。英国根据2013年4月1日生效的《金融服务法案2012》将原金融服务监管署拆分为审慎监管局和行为监管局，由行为监管局专门负责行为监管和消费者权益保护等工作。南非在金融服务理事会中成立零售银行市场服务监管机构，同时实施《公平对待消费者倡议》，阐明市场行为监管的原则，确保金融业消费者保护的标准不变。俄罗斯颁布并多次修订《自然人银行存款保险法》，不断提升金融消费者的市场地位和保障标准。
    借鉴国际经验，我国一方面应尽快构建统一的金融消费者保护法律制度。如果任由“一行三会”延续以往“跑马圈地”式的立法模式，将造成金融消费者保护这一金融法律“处女地”在立法和执法环节出现大量新的矛盾与冲突，并显著提高未来推进统一立法过程中的协调成本。为此，建议国务院法制办组织制定统一的金融消费者保护行政法规。另一方面，在完善金融监管体制的过程中应注意加强金融消费者保护，建议考虑整合“一行三会”内设的金融消费者保护机构，组建统一的市场行为监管机构，以此完善现有金融监管框架，在行政执法层面落实金融消费者保护职责。
    （作者单位：国务院发展研究中心金融研究所）
    来源:中国经济时报