杜强：新常态下我国宏观金融调控问题探讨

    2014年5月，习近平总书记在河南考察时提出了经济发展“新常态”的重大战略判断，深刻揭示了我国经济发展阶段的新变化，充分展现了中央高瞻远瞩的战略眼光和处变不惊的决策定力，对今后我国经济增长和宏观经济政策选择将产生重要影响。如何在新常态的背景下进一步提升我国宏观金融调控水平，对于充分发挥金融的现代经济核心和经济运行血脉作用，更好地服务于产业结构转型升级、经济发展方式加快转变和经济社会又好又快发展具有重要作用。
    新常态下经济转型发展的机遇和挑战
    （一）新常态下我国经济增长面临的机遇和挑战。经济发展的新常态为我国经济增长提供了难得的发展机遇。一是高储蓄率。二是新型工业化和城镇化加快推进。三是经济全球化趋势。四是全面深化改革的深入推进。
    在看到难得历史机遇的同时，我国经济发展还面临四个方面的严峻挑战。
    一是人口老龄化问题。人口老龄化进程的不断加快，对我国经济社会的发展提出了严峻挑战。
    二是资源环境制约。资源环境因素已严重影响到我国经济社会的可持续发展，其产生的负面效应将会抵消经济增长的正面效应。
    三是经济结构失衡。从中国过去十年的情况分析，从产业结构角度上看，以加工制造业为主的工业产能严重过剩，而服务业产能却明显不足，整个结构还处在以二产主导，三产发展不足，一产基础比较薄弱的阶段。从需求结构上看，投资和出口增长较快，消费占比不断降低，三驾马车的协同拉动作用发挥不够均衡。
    四是经济全球化带来的国际化问题。当前世界经济复苏一波三折，对我国经济影响有很大的不确定性。国际形势的不确定性，既增加了我国出口的不确定性，也会对跨境资金流动、人民币汇率、大宗商品价格等产生影响，甚至带来潜在风险。
    （二）新常态下我国金融业发展面临的机遇和挑战。新常态下我国金融业机遇与挑战并存。当前，我国金融业发展面临三个机遇。一是经过近几年的发展，我国金融业具备了一定的实力，并保持较高的增长势头，为今后发展奠定了良好基础。二是我国人民币国际化、自贸区建设等金融开放进程进一步加快，金融机构、金融市场、金融产品和金融服务等方面的创新不断深化，为我国金融融入国际化，参与国际竞争，提高整体实力和国际竞争力提供了有利条件。三是党的十八届三中全会提出了完善金融市场体系等一系列全面深化金融改革的政策措施，有助于进一步推进金融改革创新。
    同时，受内需减弱、房地产市场调整和产能过剩等因素的影响，我国经济下行压力较大，实体经济存在的问题开始向金融领域传导，金融风险出现一定程度的扩散和蔓延，特别是受产业结构不尽合理、体制机制尚不完善等因素的影响，经济结构调整、企业转型升级进程中的金融风险开始显现，突出体现为社会融资需求结构性低迷，商业银行资金来源趋紧，负债成本高企，利润增速下降，不良贷款出现“双升”，经营压力明显加剧,政府融资平台公司、房地产企业、科技型企业等企业和领域资金链紧张，跨市场、跨行业金融风险有所集聚，金融风险防范压力上升,对于保持金融业持续健康发展和发挥金融服务实体经济作用提出了新的更高要求。因此，在新的形势下我国金融业要一方面积极推动金融融入国际化，实现与国际市场接轨，加快自身发展；另一方面要注重实现有限风险，使风险保持在可控水平，确保不发生区域性系统性金融风险。
    新常态下经济转型发展的金融诉求
    新常态下经济社会发展实际催生了四个方面的金融诉求：
    （一）支持经济转型发展。从国际经验看，无论是发达国家还是新型工业化国家，无一不是在转型升级中实现经济持续快速发展的。我国传统的经济发展方式带来的结构性矛盾日益凸显，加之生产要素成本上升，这种以扩大工业规模为主，粗放型的、外延型的增长模式已越来越多地受到资源、环境约束，难以持续。
    理论与实证研究表明，金融发展能够通过资本积累机制、资源配置机制、技术创新机制等影响经济结构和引导生产要素流动，推动区域内产业结构调整和公共资源合理布局。因此，我国经济的平稳健康发展需要金融业的大力支持。一方面，要扩大金融业规模，因为金融业是生产性服务业的重要组成部分，加快发展以金融业为核心的现代服务业是产业结构调整的重要途径。另一方面，要优化金融资源配置结构，使金融资源向优先发展、重点发展的领域或行业，以及经济社会发展的薄弱环节、民生工程、自主创新、资源节约和环境保护等项目倾斜，推动投资结构合理调整。
    （二）加快商业银行转型发展步伐。推动经济转型发展的一个重要方式就是引入市场机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用。市场在资源配置中的决定性作用体现在社会经济的各个领域和环节，从金融层面来看，就是要推进要素价格改革，即利率和汇率市场化。党的十八届三中全会明确提出要加快利率市场化改革，随着我国全面深化改革的推进，以及各方面条件的不断成熟，存款利率放开管制进程必将加快。
    一般来说，利率市场化将对金融机构尤其是商业银行产生较大影响，单一依靠利差收入的传统盈利模式将会受到冲击，这不仅会削弱银行的盈利能力，而且可能会影响银行自有资本率，进而造成系统性金融风险。利率市场化对商业银行最直接的挑战是对贷款定价的能力和风险管理能力的考验，从目前情况看，多数商业银行还无法做到分客户、分产品的定价，还未达到精细化管理的程度。因此，随着利率市场化改革的推进，商业银行所面临的约束条件和经营环境将会发生重大变化，在这种情况下，商业银行迫切需要转型发展，通过管理、服务、产品、渠道、客户等方面的改革和创新，增强对利率市场化改革的跟进与适应能力。
    （三）推动化解过剩产能。近年来，一些行业由于盲目扩张、低水平重复建设，造成生产能力严重过剩，成为影响我国经济运行的突出问题，影响我国的产业结构升级、创新驱动战略实施以及战略性新兴产业发展。2013年10月，国务院发布了《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，确定了钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶五大严重产能过剩行业并对未来五年化解产能过剩工作进行了规划。化解过剩产能要求金融机构加快信贷结构调整步伐，既要严格控制产能过剩行业贷款规模，也要创新服务方式支持产能过剩行业的企业兼并重组和转型发展。
    （四）加强金融风险防范。金融风险与一个国家或地区的宏观经济运行情况密切相关。当前我国经济发展处于三期叠加阶段，经济增长正由高速增长向中高速增长转变。经济增速放缓进一步加大了金融风险，2014年二季度末我国大型商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行和外资银行的不良贷款率分别为1.05%、1.00%、0.99%、1.72%和0.59%，与一季度末相比均呈上升趋势。同时，随着化解过剩产能力度的加大，产能过剩行业潜在的信贷风险也在逐步显现：一是受市场环境和化解过剩产能的影响，企业赢利空间压缩，还贷压力增大；二是随着环保标准的提高，抵押物面临贬值风险，影响信贷资产安全；三是风险向上下游企业传导，直接对这些企业的信贷安全产生影响。
    新常态下加强和改善金融宏观调控，推动金融业平稳健康发展的建议
    实践证明，金融的资源配置机制能够合理引导生产要素流动，推动区域内产业结构调整和公共资源合理布局，能够通过资本积累机制、资源配置机制、技术创新机制影响经济结构，在新常态的背景下，更好发挥金融作用，应重点做好六个方面的工作：
    （一）完善宏观审慎监管框架下的监管协调机制，增强金融宏观调控的针对性和有效性。我国在发挥金融创新对经济促进作用的同时，也要注重防范金融创新对金融稳定的冲击，探索建立宏观审慎与微观审慎有机结合的监管框架。
    首先，明确宏观审慎监管的责任机构，根据各国的实践经验和各监管机构职能，我国的宏观审慎监管应当以中央银行为主导，因为尽管目前应由哪个机构实施宏观审慎政策尚存争议，但同时肩负货币币值稳定职责与金融稳定职责的中央银行，将宏观审慎监管纳入职能范围却是毋庸置疑的，因此应当明确中央银行为宏观审慎监管的责任机构。
    其次，建立各金融监管部门协商合作的制度性框架，便于对监管权力进行控制和制约，主要包括各部门在监管体系中的职责分工和监管效力秩序，监管合作的原则、内容和方式，信息的收集、交换与共享机制等。
    第三，由国务院牵头，建立跨部门的协调机构，作为协商议事机构，对部门间的监管协调工作进行指导，推动监管协调机制建设，协调监管冲突，但不承担金融监管职责；最后，加强各监管机构在操作层面的协调与合作。
    （二）加强信贷政策引导和“窗口指导”，支持发展方式转变和产业结构调整。新常态的核心特征是经济从高速增长向中高速增长换挡。货币政策是宏观调控手段中反应比较灵敏的，在经济增速放缓的情况下，货币政策应在实际操作中做出调整。从目前来看，应继续实施稳健甚至宽松的货币政策，保持货币供应量平稳、适度增长，以达到拉动内需、刺激经济的目的。但稳健甚至宽松的货币政策并不意味着信贷的全面放松，而是仍要坚持“区别对待、有保有压”的原则。中央银行应通过“窗口指导”，引导金融机构认真贯彻执行国家宏观调控政策，配合转变发展方式和调整经济结构的要求，加大信贷结构调整力度。
    一方面，要大力调整存量结构；另一方面，要优化增量结构。
    （三）加强利率调控，保持市场利率稳定。利率是货币政策的重要传导渠道。自1998年我国取消贷款规模管理以来，中央银行综合运用多种货币政策工具实现货币政策目标，利率调控体系不断完善。一方面，中央银行根据宏观经济、金融形势变化和货币政策需要，灵活调整金融机构存、贷款利率；另一方面，通过公开市场操作引导市场利率，促进公开市场业务操作目标逐步向货币市场利率转型。在利率市场化程度不断提高的环境下，利用货币政策工具引导市场利率，并通过市场利率引导金融机构存、贷款利率将逐步成为中央银行利率调控的重要形式。因此，应逐步建立健全与利率市场化后金融运行机制相协调，能够利用货币政策工具引导市场利率的货币政策操作体系，理顺货币政策传导机制，通过政策操作传达中央银行意图，使利率总水平保持在预定的目标区间。对于改革的重点领域和关键环节，仍要控制利率的浮动区间或者实行优惠利率，通过差异化的利率政策支持我国经济转型发展。
    （四）推动商业银行转型发展，提升综合实力和核心竞争力。加强政策引导，推动商业银行改变“以规模扩张为主要手段，以信贷资产为主要产品，以利差收入为主要盈利来源”的传统经营方式，实施差异化的竞争策略。一是围绕市场需求开展金融产品和服务创新，弥补因利差缩小而减少的收益。二是强化资本管理，在授信业务、风险管理、绩效考核等各个环节综合考虑资本因素，建立资本约束机制，实现资本节约。三是完善利率定价技术，加快构建更加精细化、富有弹性的利率管理体系，建立包括资金成本和费用、风险溢价、目标收益以及宏观经济指标、市场流动性、宏观调控政策等变量在内的资金定价系统，按照风险与收益对称的原则科学定价。同时，逐步将市场价格信息引入商业银行内部资金转移定价系统，通过内部资金价格转移向业务端传导，形成以市场价格为导向的价格形成机制。
    （五）加强财政、金融政策的协调配合，合力推动结构调整。根据经济增长理论，财政政策能够在长期影响经济。因此，应当发挥好财政在基础设施、公共卫生、教育等领域投入的正向效应，以及对金融资源和其他资源要素的导向和杠杆作用，推动经济结构调整。一是合理调整税收政策和财政补贴政策，对鼓励发展的行业和为这些行业提供服务的金融机构实行税收减免或给予财政补贴，支持这些行业发展，并引导金融资源向其倾斜。二是加大对医疗、教育、文化、环保等的财政支持力度，增加对战略性新兴产业、农业的生产性投入，通过增加前期投入一方面可直接支持其发展，另一方面也可创造良好的投资环境，吸引更多资本流向这些行业和领域。三是鼓励和引导符合产业政策的企业直接面向市场融资，设立专项扶持资金，用于上市或发行债券前的宣传和培训，同时建立激励机制，提高企业上市或发债融资的积极性。四是加强对民间资本的疏导，将民间资本引入到基本建设的领域和生产领域，由其进行投资，并且给予其收益权等方面的保障，这样不但可以提高投资效率，更重要的是可以减小财政负担，提高财政支出的灵活性。
    （六）科学界定中央和地方金融监管责任，有效防范区域性系统性金融风险。随着我国金融改革创新的不断深化，在银行、证券、保险等传统金融发展壮大的同时，融资租赁、商业保理、股权投资基金等新型金融业态不断成长。新型金融业态的发展，拓宽了金融服务实体经济的广度和深度，但也带来了一定的风险隐患。为规范新型金融业态发展，维护地方金融安全稳定，各地就地方金融监管的有效路径进行了积极探索，并取得了一些成绩，但由于缺少地方金融监管范围准确清晰的界定和上位法的支持，一定程度上影响了地方金融监管作用的发挥。因此，要科学界定中央和地方金融监管职责及风险处置责任，明确对涉及吸收公众资金、容易诱发系统性风险的金融机构和活动由中央负责监管，其他风险相对较小的金融机构和活动由地方负责监管，加快建立中央——地方两级金融监管体系。要坚持权责一致原则，按照职责划分强化风险防范和处置责任落实，更好发挥中央和地方两个积极性。要完善有关监管规定和细则，合理放宽金融行业准入，加强日常监管和分类监管，提高监管信息化水平，推动监管方式由事前监管向全流程监管转变。