易纲：外汇管理改革：一项重要而紧迫的任务

    全面落实党的十八届三中全会通过的《决定》是一个系统工程。我们要紧紧扭住金融支持和服务实体经济与改善人民福祉的中心任务，以更大的决心和勇气推进重点领域和关键环节改革，让更广泛的开放助推我国经济社会的持续发展。
    一、促进国际收支平衡是外汇管理改革的战略目标
    国际收支平衡是我国宏观调控的四大目标之一，是保持社会总供求基本平衡和宏观经济稳定的重要标志。因此，维护和促进国际收支平衡，既是外汇管理的核心职责之一，也是长期以来外汇管理改革所要实现的战略目标。
    2008年国际金融危机爆发后，为应对发达经济体量化宽松货币政策带来的国际收支不平衡挑战，我国采取了一揽子综合性政策措施。一是重视发挥价格机制的引导作用，持续推进人民币汇率形成机制改革，坚持以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节，增强人民币汇率弹性。二是综合运用法定存款准备金率、央行票据等数量型对冲工具，抑制流动性过剩。三是加强外汇管理，开展应对和打击“热钱”专项行动，启动跨境资金异常流入应急预案，强化银行结售汇综合头寸管理，加大对违规银行和企业的处罚力度。实践证明，这一政策组合及相关措施有利于维护国际收支平衡，对保障我国经济金融安全发挥了积极作用。
    但也要看到，在应对危机过程中，出现了一个于我不利的“怪圈”。发达国家实行量化宽松货币政策，实际上是开动机器印钞票。其中一部分用于购买中国商品，国内大量价廉物美的商品流向国外，生产过程中的污染却留在国内，耗费的资源能源也记在中国头上。同时，我国经常项目和资本项目出现“双顺差”，外汇资金大量流入，银行、企业和居民都不愿持有外汇，就在市场上卖给中央银行，造成外汇储备增加。外汇储备虽能投资于海外资产，但因发达经济体实行量化宽松货币政策，投资经营和保值增值难度越来越大。虽经努力，外汇储备投资经营获得了较好收益，但总体讲投资环境并不乐观。
    这些问题反映出我国国际收支平衡的基础还不十分牢固。特别是随着我国加速融入世界经济，通过资本管制来缓解收支失衡的空间越来越窄，短期内虽仍有效，但长期实行，效果会减弱，影响正常的贸易和投资活动。这虽是我国经济发展与外汇管理体制改革进展到一定阶段的特有现象，但与我国经济发展较多依赖投资和外需、国内储蓄投资关系没有理顺、人民币汇率弹性不足、资本流出渠道不畅息息相关。妥善解决这些问题，需要我们坚定不移地全面深化改革，实事求是地推进制度创新，打好外汇管理改革攻坚战。
    促进国际收支基本平衡，优化经济结构是根本，理顺体制机制是关键。简言之，就是要“扩内需、调结构、减顺差、促平衡”，这是我国长期以来坚持的方针。从改革实践看，采取这一能够相机抉择的综合性措施，就好像开出一剂“中药方”，比起极端或激进的措施效果更好。其主要依据是一个完整的宏观经济分析框架，“中药方”里有多种元素，它们在调整逻辑上是一致的，机制上是互相配合的，实践中可以形成政策合力。实践显示，近年来我国采取扩大进口、实施“走出去”战略、完善人民币汇率形成机制、逐步扩大人民币资本项目可兑换等措施，国际收支不平衡状况明显改善。2012年，我国经常项目顺差占国内生产总值的比重从2007年的10.1%降至2.3%，处于国际公认的合理水平区间。
    二、现阶段外汇管理改革的着力点在于推进贸易和投资便利化
    随着对外开放的深化和社会主义市场经济体制的完善，我国跨境资金流动规模不断扩大，要求我们不断深化外汇管理改革，满足市场主体日益增长的贸易和投资便利化需求。
    为此，我们解放思想，在全面开放经济框架下重新审视外汇管理工作，在2009年率先明确提出了新时期深化外汇管理改革的“五个转变”：从重审批转变为重监测分析，逐步从较为依赖审批和核准的管理方式转变为重点加强跨境资金流动的监测分析和预警；从重事前监管转变为强调事后管理，逐步从事前逐笔审核转为事后核查和重点查处；从重行为管理转变为更加强调主体管理，逐步从按交易行为和业务性质监管转为以经济主体为单位进行管理；从“有罪假设”转变到“无罪假设”，逐步从事前排查经济主体外汇收支的真实性转为事后举证查处违法违规经济主体；从“正面清单”转变到“负面清单”，逐步从“法无明文授权不可为”转为“法无明文禁止即可为”。
    “五个转变”是对传统外汇管理理念的重要扬弃。从提出到实施经历了一个适应过程，比如有人担心“五个转变”会使外汇管理工作失去“抓手”，外汇管理部门失去“权威”，对改革心存疑虑。近年来，随着货物贸易、服务贸易、资本项目便利化改革的推进，外汇管理部门党员干部的服务意识、市场意识和成本观念明显增强，人们从改革中看到了实实在在的成效，“五个转变”渐入人心。在“五个转变”促进下，我国外汇管理方式呈现明显变化，贸易和投资便利化程度显著提高，外汇管理体制机制建设步入改革的“快车道”。在深化改革中，我们鼓励具备条件的地区先行先试，积累了有益经验。
    坚持简政放权，推进外汇管理依法行政和职能转变。根据国务院统一部署，外汇管理部门已分6批取消61项行政审批项目，占全部门审批事项的73%。我们从国家发展大局出发，加强外汇管理法规的长远设计和规划，着力构建适应我国资本项目可兑换需要的外汇管理法规体系，一方面大胆取消和下放行政审批项目，做好外汇管理法规的清理和简化；另一方面加大政务公开力度，不断提高外汇管理透明度，加强社会对外汇管理行政权力运用的监督。2009年以来，外汇管理部门共废止外汇管理法规近700件，极大地促进了贸易和投资便利化。
    围绕政府和市场关系，注重发挥市场机制的决定性调节作用。在改革中，我们主动调整不符合市场运行规律的外汇管理措施，尽量避免增加市场主体的经营和管理成本。例如，取消强制结售汇制度，开展货物贸易核销制度改革，允许企业出口收入存放境外；稳步推进人民币资本项目可兑换，在直接投资实现基本可兑换基础上，加快完善境内外机构投资者制度；大力培育和发展外汇市场，夯实外汇市场基础建设，完善市场交易规则，丰富外汇市场交易主体和品种，提高外汇市场自我出清能力，等等。上述改革措施顺应了经济发展的客观需要，符合广大市场主体的期盼，获得了各类市场主体的积极评价。
    着力改进服务，不断提高贸易和投资便利化水平。改进服务始终是外汇管理工作的基础。近年来，我们更加重视基层调研，根据群众意见实事求是地对部分政策进行调整完善。在推出每一项改革措施时，我们寓管理于服务之中，积极推进贸易和投资便利化，努力降低银行、企业和个人办理外汇业务的人力和物力成本。例如，近两年实施货物贸易和服务贸易外汇管理改革后，但凡守法合规企业均能充分享受到货物贸易外汇收支政策便利，仅简化凭证和流程一项就平均为每家企业节省工资费用约7万余元，银行办理贸易收付汇业务时间也由平均每单26分钟缩短为9分钟。
    坚持底线思维，牢牢守住不发生系统性区域性金融风险的红线。外汇管理的一个重要功能是防范外部风险内部化。近年来，我们始终将防风险摆在突出位置，从管理制度、管理方式、技术手段和队伍建设等入手，加强监测分析，完善事后监管，健全风险预案，稳步提升跨境资金流动风险防范能力，切实保障国家经济金融安全。同时，我们把防范风险放在外汇储备经营管理的首要位置，不断完善外汇储备经营管理体制机制，优化货币和资产结构，稳步推进多元化经营，适时调整风险管理政策，优化海外机构经营平台，切实保障了外汇储备的安全、流动和保值增值。
    三、进一步全面深化外汇管理改革的工作要点
    进一步深化外汇管理改革，要以贯彻落实党的十八届三中全会精神为动力，牢牢把握社会主义市场经济的改革方向，紧紧围绕促进国际收支基本平衡这一战略目标，大胆推进体制改革和机制创新，大力推动贸易和投资便利化，不断提升外汇管理服务实体经济能力，以实实在在的改革成果回应广大人民群众的热切期盼。
    坚持把推进改革作为做好外汇管理工作的重点。要紧扣建立健全调节国际收支的市场机制和管理体制，进一步完善外汇管理中长期工作规划，对外汇管理各项重要任务进行梳理，确定实施步骤、时限以及分工，明确路线图和时间表。有序推进资本市场开放，改进和完善外债管理体制，加快推进人民币资本项目可兑换。深入研究“托宾税”、无息存款准备金、外汇交易手续费等价格调节手段，抑制短期投机套利资金流出入。扩大外汇市场开放，放宽交易范围，增加交易主体，丰富避险保值产品，逐步建成一个成熟发达的多层次外汇市场体系。
    坚持把防范跨境资金流动冲击作为做好外汇管理工作的关键。要密切跟踪形势变化，针对潜在风险，加快建立跨境资金流动监测预警平台和指标体系，充实以逆周期调节为主的政策预案。加强与相关部门的监管协调，不断丰富和完善监管协调的合作形式和机制，着力形成防范跨境资金流动冲击的监管合力。坚持多元化和分散化投资，管好和用好外汇储备，加大优质资产配置，提高外汇储备经营管理能力，实现安全、流动、保值增值的经营目标。
    坚持把服务实体经济作为做好外汇管理工作的出发点和落脚点。要增强服务意识，善于换位思考，促进政策调整与市场主体商业运作模式相衔接，为守法合规市场主体尽可能创造良好的政策环境。优化流程和手续，通过改进服务来深化改革，切实提升贸易和投资便利化程度，降低外汇管理的社会成本，真正做到寓管理于服务之中。积极支持地方经济发展方式转变和结构调整，对于具备条件的地区可通过试点等方式，鼓励开展外汇管理政策创新。
    坚持依法行政和简政放权。紧紧围绕处理好政府与市场关系，大力推进行政审批制度改革，全面提升行政效能。着力加强外汇管理法规建设，进一步加大法规清理力度，切实推动管理重点从 “正面清单”向“负面清单”转变。深入推动政务公开，加强内控制度建设，不断完善外汇管理各环节的监督制约机制。
    (作者：中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长)
    来源:《求是》