半月谈：如何消除“地方债”隐患？

    多年来，地方政府和部门举债融资形式多样，没有形成统一规范。同时，债务收支未纳入预算管理，债务监管普遍不到位。面对“地方债”风险，我们既不能过分夸大，也不能忽视或回避潜在的问题。前不久召开的国务院常务会议明确提出，要有效化解地方政府性债务风险，对发现的问题做到事事有回音、件件有落实。我们一定要居安思危，未雨绸缪。只有尽早出手，积极防范，才能防患于未然。
    债务之中藏隐患
    多年来，地方政府和部门举债融资形式多样，没有形成统一规范。同时，债务收支未纳入预算管理，债务监管普遍不到位。这些制度和管理上的漏洞，为债务风险隐患提供了温床。数年累计形成的10.7万亿元地方政府性债务余额，究竟存在哪些隐患？
    从制度和管理上看：
    一是各地举债融资渠道和方式不一，且多头举债、举债程序不透明。大多数地方政府通过融资平台公司等变相举债，也有一些是由政府机构违规提供担保获得债务资金，还有的是政府部门和单位直接举借债务。在国务院要求加强地方政府融资平台公司管理之后，仍有一些地方政府及所属部门违规为融资平台公司等单位举借债务提供担保。
    二是目前除地方政府债券和各种财政转贷外，大部分地方政府性债务收支未纳入预算管理和监督，相关管理制度也不够健全。另据调查显示，截至2010年底，省级政府中，有7个未出台地方政府性债务管理规定，8个未明确债务归口管理部门，14个未建立政府性债务还贷准备金制度，24个未建立风险预警和控制机制。市级和县级政府性债务管理制度不健全的问题更为突出。一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。
    三是部分单位违规取得和使用政府性债务资金。主要是部分融资平台公司等单位以虚假或不合法的抵(质)押物、高估抵押物价值等方式取得债务资金；一些地方和单位将债务资金违规投入资本市场、房地产市场或用于修建楼堂馆所；部分单位违反国家产业政策，将债务资金投向低水平重复建设项目等。
    从债务余额结构看：
    一是地方政府性债务资金来源银行贷款比例过高，部分地区偿债对土地出让收入依赖较大。在债务资金来源方面，2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款占79.01%。在资金偿还来源方面，2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额约占全部地方政府性债务余额的24%。
    二是局部地区和领域偿债能力弱。从地区看，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率已高于100%，突破安全警戒线；有22个市级政府和20个县级政府由于偿债能力不足，只能通过举借新债偿还旧债，借新还旧率超过20%；还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。
    从领域看，部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模和偿债压力较大。其中，全国高速公路的政府负有担保责任的债务和其他相关债务借新还旧率达54.64%；387所高校和230家医院2010年政府负有担保责任的债务和其他相关债务的借新还旧率超过50%，还有部分高校和医院存在债务逾期现象。
    三是部分政府性债务资金未及时安排使用。由于一些地方举债存在一定的盲目性，有的资金投向未落实，有的项目准备不充分，还有部分因担心银根紧缩而为项目超前融资，结果导致大量资金闲置甚至是浪费。有关数据显示，截至2010年底，地方政府性债务余额中尚未支出的金额为1.1万亿元。2010年为此由财政资金支付利息67.74亿元。
    从地方政府融资平台公司看：
    一是公司数量多。至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中，有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上。从这些公司的经营范围看，以政府建设项目融资功能为主的有3234家，兼有政府项目融资和投资建设功能的有1173家，还进行其他经营活动的有2169家。
    二是债务规模大。2010年底融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%，其中，政府负有偿还责任的债务31375.29亿元、政府负有担保责任的债务8143.71亿元、其他相关债务10191.68亿元，分别占63.12%、16.38%、20.50%。
    从层级看，省级8826.67亿元、市级26845.75亿元、县级14038.26亿元，分别占17.76%、54%和28.24%。从债务偿还看，有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元，借新还旧率平均为55.20%；有148家融资平台公司存在逾期债务，逾期债务率平均为16.26%。
    三是公司管理制度不完善。审计发现，有1033家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题，有26.37%共计1734家融资平台公司出现亏损。
    消除隐患早出手
    地方政府性债务潜在的风险隐患，已引起中央高度重视。前不久，国务院常务会议明确提出，要有效化解地方政府性债务风险。会议要求，对发现的问题做到事事有回音、件件有落实。面对中央的果断决策，各级地方政府和有关部门要迅速行动、及早动手，有针对性地逐项整改并及时做好后续工作安排，切实消除隐患，有效防范风险。
    首先，要分类管理、区别对待，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。
    多年形成的地方政府性债务规模比较大，部分地区和行业偿债能力也比较弱，特别是今、明两年分别有24.49%和17.17%的地方政府性债务余额要到期偿还，妥善处理好存量债务是当务之急。但同时也要看到，由于这些“旧账”形成原因、性质、目的各有不同，因而处理起来就要区别不同情况，不能搞“一刀切”。
    比如，对于那些竞争性项目和有经营收益的公益性项目形成的债务，或者是已成为竞争性企业的债务，要把政府偿债责任从中剥离出来，主要用这些项目自身的收益来偿还，只有到必要时地方政府才可给予适当财政补贴；而对于那些无经营收益的公益性项目形成的政府负有偿还责任的债务，地方政府务必要加快制订偿还计划，通过预算安排落实偿债资金，消除债务风险。
    再比如，对于一些还本付息压力较大、偿债出现困难、债务风险较大的地区、行业和单位，各级政府一定要及时进行动态监控，拿出行之有效的措施和办法，切实做好防范和化解债务风险的各项工作。
    在妥善处理现有债务偿还的同时，一定要把在建项目的后续融资问题解决好、落实好。后续融资跟不上往往会成为“半拉子工程”，造成更大的损失。为此，务必按照分类管理、区别对待的原则，对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目，区别不同情况对其后续资金进行妥善处理。要严控新开工项目，防止盲目铺摊子、上项目。
    比如，经地方政府审核后，还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不能再继续通过融资平台公司进行融资，而是要通过财政预算等渠道，或者采取市场化方式引导社会资金来解决在建项目的后续融资问题。
    对使用债务资金的其他在建项目，原贷款银行等一定要重新进行审核，凡符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的，可以继续按协议提供贷款，推进项目建设。对不符合要求的项目，要尽快进行清理，妥善处置。
    其次，要继续抓紧清理规范融资平台公司，进一步加强对融资平台公司的融资管理。
    多年来，融资平台公司一直是各级地方政府举债的主渠道。在10.7万亿元地方政府性债务余额中，融资平台公司举借比重最大，占46.38%，是举债大户，应当作为风险防范的重点。各级地方政府和有关部门要根据国务院有关文件精神，继续抓紧融资平台公司的清理、整合和规范工作，通过兼并重组、关闭改制、充实公司资本金、引进民间投资等方式，促进融资平台公司投资主体多元化和法人治理结构完善。要坚决遏制融资平台公司的盲目扩张，减少数量，提高质量，切实加强对融资平台公司的管理。
    由于地方政府性债务资金来源中银行贷款比例比较高，清理规范融资平台公司务必与加强对融资平台公司的融资管理紧密结合起来。一方面，要抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务，另一方面，还要规范清理整合后保留下来的融资平台公司的融资行为。对于清理后保留的融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定。
    融资平台公司向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体并符合有关贷款条件的规定。融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续。要严格按照规定用途使用资金，讲求效益，稳健经营。
    第三，要从金融机构抓起，严格落实借款人准入条件，按照商业化原则履行审批程序。
    有效防范和化解地方政府性债务风险，还要从银行等金融机构入手，从贷款源头抓起。银行等金融机构必须严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。要严格执行贷款集中度要求，加强贷款风险控制，坚持授信审批的原则、程序与标准。要按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等作为贷款担保。要认真审查贷款投向，确保贷款符合国家规划和产业发展政策要求。要加强贷后管理，加大监督和检查力度。特别是要适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。
    第四，坚决禁止政府违规担保行为。
    政府违规担保，对防范地方政府性债务风险危害极大。为了有效防范和化解这类违规行为，今后除法律和国务院另有规定外，各级地方政府一定要坚决制止为融资平台公司等单位举借债务违规提供担保和承诺。与此同时，对政府负有偿还责任之外的其他相关债务，各级主管部门要严格审批和控制规模，建立备案制度。要健全债务监管体系，将债务“借、管、用、还”等情况作为考核地方政府绩效和任期经济责任的重要内容，明确和落实责任，防止违规、过度举债，提高资金使用绩效。
    第五，加紧研究建立规范的地方政府举债融资机制。
    从根本上防范和化解地方政府性债务隐患，关键要在加紧研究建立规范的地方政府举债融资机制，实施宽口径监管和动态监管上下功夫。当前，有必要进一步研究探讨赋予省级政府适度举债权，并逐步向具备条件的市级政府推开的可行性；进一步研究探讨审批地方举债计划，编制地方债务预算，纳入地方预算管理的有效途径等现实问题，从而切实推动地方举债融资走向透明化、规范化，达到有效监管的目的。
    地方政府性债务的问题摆在了我们的面前，有效化解地方政府性债务风险的要求中央已经提出，现在是我们采取行动的时候了。（经济日报，记者 吕立勤 马志刚 赵晓强 刘 畅）