张翔：以政府信用为信号——改革后温台地区民营存款类金融机构的信息机制

    提要：本文试图从“政府信用信号发送”机制的角度去理解中国改革后民营存款类金融机构发展的兴衰。存款类金融产品的高考核成本、存款类金融机构的高负债率以及“说坏话”机制的局限性等使声誉机制特别重要。声誉机制依赖于良好的产权保护。中央政府对私人进入和经营银行业严格的管制政策使得民营银行家们更不愿意或更难对自身声誉做投资。他们把地方政府对他们的支持作为信号来吸引存款，建立声誉。本文称之为“政府信用信号发送”机制。这一机制下，民营银行家和储户都对政府的相关政策高度敏感。这使得中国民营存款类金融机构的发展更容易因为管制政策的变化而出现波折。改革后温州和台州地区民营存款类金融机构的发展历史为上述解释提供了初步证据。
    关键词：民营存款类金融机构；管制；产权保护；声誉机制；政府信用；信号发送机制
    *本文在笔者博士论文第七、八、九章基础上修改而成。感谢浙江大学紫金计划、上海市教委E －研究院建设计划项目、国家社科基金一般项目（09BJL013）以及国家留学基金委为作者调查和写作所提供的经费支持；感谢刘世定、周雪光、曹正汉、尉建文、王晓修、廖志敏、韩琪对初稿提出的批评和建议；感谢应健雄、郭曾福、方培林、杨嘉兴、虞爱莲特别是陈明衡先生为我调研提供的资料和帮助。当然，文责自负。
    回顾中国的改革实践，我们发现很多的民营制造业企业在其所在行业内从无到有，从小到大，甚至占据了行业的主导地位。然而民营存款类金融机构的发展却几经波折，至今仍然未成气候。当然这和政府对民营存款类金融机构严格的管制政策有关。但民营制造业在其发展过程中也曾经受到政府的严厉管制，比如温州地区的制鞋业、低压电器制造业等都经历过多次全行业治理整顿，但是温州的民营企业还是通过自身的努力，占据了这些行业的主导地位。
    为什么政府的管制政策对民营存款类金融机构的影响要比一般的民营制造业企业更大？中央政府的金融管制政策对民营存款类金融机构发展产生影响的具体机制是怎样的？本文试图从信息机制的角度对这一问题进行讨论。
    一、民营存款类金融机构：特殊民营企业的信任难题
    （一）民营存款类金融机构：一类特殊的民营企业
    与一般的民营制造业企业相比，民营存款类金融机构存在以下几个方面的特点，使得后者更难赢得客户的信任。
    1.民营存款类金融机构提供的存款类金融产品比一般制造业产品的考核费用（Barzel，1982）要高。民营存款类金融机构“卖给”储户的是一个承诺将来按照合约规定的条件还款付息的合约，而不是某种可以马上使用的制造业产品。民营存款类金融机构是否能够在将来兑现在合约里承诺的条件需要经过时间的检验。相对而言，存款类金融产品比一般制造业产品的考核费用更高。
    2.民营存款类金融机构自身的负债率高于一般民营制造业企业。利兰德和派勒（Leland＆Pyle，1977）提出的L －P 模型认为企业家投入企业的自有资本的比例是其投资项目质量的信号，银行家根据自有资本比例来判断项目的质量。如果从同样的角度考虑一下银行自身的自有资本问题，我们会发现相对于制造业企业而言，存款类金融机构的自有资本和负债或者资产之间的比率（即资本负债率或资产负债率）要远远高于一般制造业企业。对于储户而言，判断存款类金融机构的质量比判断一般民营制造业企业更难。
    3.传统的“说坏话”机制难以被民营存款类金融机构继续使用，相反他们有更强的激励进行信息隐瞒。玛丽（Merry ，1984）指出社会网络中流传的闲言碎语（gossip ）是一种促进诚实守信的有效手段。叶敏（2003）指出这一机制不适用于作为金融中介的“正规金融”如城市信用社，因为金融中介会担心因此引发储户挤兑。张翔等进一步指出，因为金融合约执行需要一段时间，所以金融存贷中介的这种“信息隐瞒”需要更长的时间才会被发现（张翔、邹传伟，2009）。
    （二）从“银背”到民营存款类金融机构：可能的信息机制
    解决信息不对称问题有“发信号”机制（Spence ，1973）、信息甄别机制（Rothschild＆Stiglitz，1976）、“声誉机制”（参见Macauley，1963；Ellickson，1991；张维迎，2003），以及第三方介入等方式。这些不同机制之间不一定是相互排斥的，而是可以同时使用，互为补充。
    “银背”是民营存款类金融机构的雏形。“银背”最初往往是民间借贷中的证人或担保人。借贷双方签订借贷合约时可以邀请双方都认可的一个人作为这次交易的证人，如果发生纠纷这个证人可以起调停仲裁、监督借款人还款的作用。证人一般没有替借款人还钱的义务，而担保人则有替借款人先还钱的义务。这样在原先的借贷主合同上增加了一个附加合同：如果发生纠纷，证人或担保人有调停仲裁、监督或先代借款人还款的义务，这增加了贷款人对借款人的信任。
    部分“银背”后来成为借贷信息经纪人，为借贷双方提供资金供求信息，撮合交易并开始收取一定佣金。他们有时也兼做证人或担保人，但不直接吸收存款。借款人需要资金或者贷款人有多余资金时就告诉信息经纪人，待他找到合适的交易方后才实际谈判成交，而借贷关系还是存在于借款人和贷款人之间。作为信息经纪人的“银背”减少了借贷双方的搜寻费用，起到信息生产的作用。但如果不收费或仅仅获得声誉等非货币收入，“银背”生产信息的激励可能存在问题。
    后来部分“银背”开始吸存，存款人有了多余资金马上可以存在“银背”处，即日起记取利息。存款人和借款人分别直接和“银背”发生借贷关系，存款人和借款人之间没有借贷关系。原来一个借贷合同被分成了两个借贷合同：存款人把钱借给“银背”，“银背”作为贷款人再把钱借给借款人。这些从事吸存、放贷的“银背”从存贷利差中获取货币收益，从原先的民间借贷中介人进一步发展为地下钱庄。
    地下钱庄的经营者长期从事资金借贷交易，在地方上建立了初步的声誉。这些地下钱庄一般位于农村地区，经营规模一般也不大，存贷范围一般限于本村或附近乡镇。他们的社会网络资源使信任问题不是很严重。另外他们还可以通过“发信号”的方式来增加自己的声誉，比如在村子里盖很漂亮的房子或者进行其他奢侈性消费，这些看似高成本的消费行为使得他们的承诺变得更加可信。
    但是如果民营存款类金融机构经营规模进一步扩大，经营者的漂亮房产就不一定足够让人信任了。存款类金融机构的一个重要特征就是高负债率。经营规模越大，其卷款逃跑的潜在收益也越大，其房产的抵押功能就越有限。所以，声誉机制对于民营存款类金融机构的发展是非常重要的。
    但对于中国改革后的民营存款类金融机构而言，“声誉机制”的运用也面临着困难。“声誉机制”的前提是交易各方存在长期重复博弈的预期（Kreps et al.，1982）。一旦民营存款类金融机构想对自己的声誉做投资，那么它就得走出地下状态，公开挂牌经营，然后通过长期的市场竞争优胜劣汰，来证明自己不会卷款逃跑。但如果缺乏足够的产权保护，企业经营者对声誉投资的激励就会不足（张维迎，2001）。而在上世纪80、90年代的温州，连一般民营企业的合法性都处于激烈的争论之中。缺乏稳定的产权保护预期，不仅储户们会怀疑其合法性，民营存款类金融机构经营者本身也会缺乏足够的激励。
    对付合约双方之间的信息不对称问题，还可以通过第三方介入的方式。事实上，“银背”和地下钱庄都可以被看作是一个介入到存款人和借款人之间的第三方。对于潜在的存款人而言，民营存款类金融机构也可以采用引进第三方的方式来对付信息不对称问题。而对很多存款人来说，最权威的第三方就是“政府”。改革后温台地区的民营存款类金融机构经营者们正是沿着这个思路去寻求解决吸存难题的方案。他们想方设法争取各种形式的、能够被潜在存款人认为是“政府”支持其经营合法性的资源作为信号，来赢得潜在储户的信任。
    他们采取的措施包括：争取取得中国人民银行正式颁发的《经营金融业务许可证》和各类非正式的营业执照，如各级地方政府和有关部门的批文等；争取各种机会得到各级政府领导人的支持，如领导的批示、视察和肯定；争取新闻媒体的宣传报道，在报纸等媒体上打广告；积极参加社会公益事业，塑造良好的企业和个人形象等。这些信号对于潜在存款人可能意味着：即使这个人跑了，我也可以找批准其营业的“政府”要回我的存款。
    （三）市场准入、声誉积累机制和政府隐性担保
    政府对民营存款类金融机构的市场准入政策存在着从完全禁止到完全开放的政策选择集。而改革后中央政府和地方政府的民营存款类金融机构市场准入政策在这两极中间几度摇摆。
    中央政府虽然在私人进入银行业方面实行严格的市场禁入管制政策，但曾经一度放松了集体所有制合作金融机构的市场准入管制政策。而浙江的地方政府则在更早的时候就开始尝试组建城市信用合作社和农村金融服务社。此外，全国各地的地方政府还一度批设了一大批名义上不吸收社区外公众存款的社区性合作金融组织，即农村合作基金会。温州市的农村合作基金会主要由体改委和农业主管部门批设。
    虽然名义上城市信用社、农村金融服务社和农村合作基金会（下文简称为“两社一会”）为集体性质的合作金融企业，但实际上，温州的“两社一会”绝大部分都是私人所有、私人经营。当然私人会以自己或亲属所有或控制企业的名义持有股份，出现股份制、股份合作制的形式。农金社、基金会的私人性质更为明显（陈明衡，2007c ）。这一点与很多外地同类机构有明显区别。很多地方的农村合作基金会掌握在地方政府手中（可参见刘世定，2005），而温州市的“两社一会”一般不存在政府干预其日常经营的问题。
    但地方政府这种放松市场进入管制的政策显然又不同于完全的自由进入政策。除了在所有制方面的管制以外，管制政策还体现在对颁发的《经营金融业务许可证》实行数量管制和对申请者进行行政审批。
    这意味着并不是事先划定一个统一的市场准入标准，如注册资金、人员配置、安保措施等，能够达到这些标准的申请者都可以获得牌照，而是由中国人民银行从众多达标的申请者中挑选有限数量的申请者。我称这种管制政策为“审批制进入管制”，以区别于只设定准入标准而不管制牌照数量的“登记制进入管制”。
    对于潜在的储户而言，在“审批制进入管制”政策下，政府不仅对申请者是否达到银行业的统一准入标准进行审核，而且是从众多的申请者中挑选了一部分授予牌照，那么这些获得牌照的申请者应该就是较为可靠的民营存款类金融机构。所以获得了中国各级政府各种不同类型牌照的各类民营存款类金融机构都在某种程度上获得了政府的隐性信用担保。而在“登记制进入管制”政策下，政府仅仅设置了银行业的准入标准而不负责挑选其中哪些民营存款类金融机构更加可靠，储户要更多地自己承担选择民营存款类金融机构的风险。
    民营存款类金融机构的声誉机制和“政府信用信号发送”机制之间并不一定矛盾。但是在不同的市场准入管制政策下，民营存款类金融机构积累市场声誉的机制不同。在“登记制进入管制”政策下，民营存款类金融机构可以通过市场竞争，优胜劣汰来建立声誉。在“审批制进入管制”政策下，获得了中国各级政府各种不同类型牌照的各类民营存款类金融机构不仅可以基于市场竞争来积累自己的声誉，而且还可以采取“政府信用信号发送”机制来积累自己的市场声誉。
    （四）“政府信用信号发送机制”及其推论
    综上所述，民营存款类金融机构可以通过“声誉机制”和“发信号”机制赢得潜在储户的信任。存款类金融产品的高考核成本、民营存款类金融机构的高负债率以及“说坏话”机制的局限性等使声誉机制对民营存款类金融机构特别重要。声誉机制依赖于良好的产权保护。中央政府对私人进入和经营银行业严格的管制政策使得民营银行家们不愿意或更难对自身声誉做投资。通过对温台地区民营存款类金融机构发展历史的考察，我发现温台地区的民营银行家们把地方政府对他们的支持作为信号来吸引存款，建立声誉。我称之为“政府信用信号发送”机制。
    如果“政府信用信号发送机制”的确在中国改革后民营存款类金融机构的发展过程中起作用，那么我们可以得到以下两个推论：推论一：其他条件一样的情况下，政府给民营存款类金融机构的牌照越正式，民营存款类金融机构的吸存成本越低，经营规模越大。
    推论二：其他条件一样的情况下，如果政府对民营存款类金融机构的政策发生变化，
    
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    存款人和民营存款类金融机构经营者的行为会发生相应变化，民营存款类金融机构的经营规模和资产质量也会发生相应变化。
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    四、政府信用信号发送机制：一个小结
    本文试图从“政府信用信号发送”机制的角度去理解中国改革后民营存款类金融机构发展的兴衰。
    存款类金融产品的高考核成本、存款类金融机构的高负债率以及“说坏话”机制的局限性等使声誉机制特别重要。声誉机制依赖于良好的产权保护。但中央政府对民营存款类金融机构的政策多变，地方政府的支持对其产权保护的力度不足，中国的民营存款类金融机构经营者往往不愿意或者不能够在声誉上做太多投资。中国的民营存款类金融机构经营者常常把地方政府对他们的支持作为信号来吸引潜在存款人的存款，建立声誉。我称之为“政府信用信号发送”机制。
    民营存款类金融机构的“政府信用信号发送机制”决定了储户和民营存款类金融机构经营者对政府政策的高度敏感，使得民营存款类金融机构发展更容易因为政策变化而出现波折。
    在中央政府对民营存款类金融机构市场仍然存在严格市场准入管制政策的情况下，地方政府用“审批制进入管制”部分地放松了中央政府的市场禁入管制政策。但是因为政府对民营存款类金融机构牌照数量的严格管制，政府不仅要对申请者是否达到银行业的进入标准进行审核，而且要从众多的申请者中挑选一部分授予牌照。对于储户而言，这些获得了中国各级政府颁发的各种不同类型牌照的各类民营存款类金融机构都某种程度上获得了各级政府的隐性信用担保。
    本文中用一系列改革后温台民间金融市场的真实案例来努力“拼”出一幅温台民间金融市场发展的历史画卷，作为“政府信用信号发送机制”推论一——其他条件一样的情况下，政府给民营存款类金融机构的牌照越正式，民营存款类金融机构的吸存成本越低，经营规模越大——的初步证据。
    这些获得牌照的民营存款类金融机构有意无意间都可以用“政府信用信号发送机制”很快地建立市场声誉，发展壮大，地方政府也能获得地方经济发展等好处。但是一旦政府的相关政策发生波动，那么对政府政策高度敏感的存款人和民营存款类金融机构经营者的行为都会发生相应的变化，最终我们会在民营存款类金融机构的经营业绩上看到相应的变化。
    我在本文中用一系列改革后温台民间金融市场的真实案例来为“政府信用信号发送机制”的推论二——其他条件一样的情况下，如果政府对民营存款类金融机构的政策发生变化，存款人和民营存款类金融机构经营者的行为会发生相应变化，民营存款类金融机构的经营规模和资产质量也会发生相应变化——提供初步的证据。
    如果没有很好的产权保护预期和适当的市场准入放松管制政策，民营存款类金融机构的发展可能会陷入如下发展陷阱：政府实行审批制的进入管制→民营存款类金融机构用政府信用信号发送机制积累声誉→部分民营机构失败需要政府兜底引发政府政策变化→民营存款类金融机构面临市场退出时进行机会主义行为。
    目前我国在担保公司、典当商行以及小额贷款公司等方面的改革实践都绕开了“吸收公众存款”这一难题。我国金融改革在是否允许私人开办民营存款类金融机构这一问题上还有待重新破题。
    作者单位：浙江大学公共管理学院社会保障与风险管理系
    
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